IV SA/Wa 2871/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do oddania odpadu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego A. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2013r. [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, dalej GDOŚ, na podstawie art. 144, art. 138 § 1 pkt 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej k.p.a. w związku z art. 25 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.) oraz w związku z art. 24 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z dnia 12 lipca 2006 r. ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, dalej GDOŚ, znak: [...] z dnia [...] marca 2013 r. zobowiązujące A. K. do zagospodarowania na terytorium kraju 5 Mg (100 szt) odpadów w postaci zbiorników na olej opałowy zakwalifikowanych pod kodem 15 01 10, oraz 0,12 Mg (12 sztuk) odpadów w postaci butli po gazach technicznych, zakwalifikowanych pod kodem 15 01. 11, sprowadzonych z [...] nielegalnie, określając termin wykonania działania na 30 dni od daty doręczenia postanowienia. W toku postępowania ustalono, że w dniach 17-22 maja 2013 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. przeprowadzili kontrolę na posesji należącej do K. i A. K. w miejscowości S. [...], na której ujawniono obecność 120 sztuk pojemników o poj. od 1000 do 2000 litrów wykonanych z metalu i tworzyw sztucznych, które pierwotne wykorzystywane były jako zbiorniki na olej opałowy w kotłowniach grzewczych na terenie [...]. 20 sztuk było oczyszczonych a pozostałe 100 sztuk było zanieczyszczone resztkami oleju opałowego, na co wskazywał charakterystyczny zapach. Ponadto znaleziono 12 sztuk używanych butli po gazach technicznych przywiezionych z [...]. Wg wyjaśnień A. K., dalej skarżącego, przedmiot te zostały przez niego osobiście i nieodpłatnie odebrane o różnych osób prywatnych i firm w okresie od 2008 r. do jesieni 2012 r. Ich poprzedni właściciele nie znaleźli dla nich żadnego przeznaczenia. Skarżący nie posiadał żadnych dowodów zakupu czy nabycia w innej formie tych przedmiotów. Oświadczył, że plastikowe pojemniki służą mu do przechowywania wody deszczowej, jako zbiorniki bezodpływowe ścieków, w celu magazynowania gnojowicy oraz ciepłej wody wytworzonej w instalacji solarnej. Butle gazowe są również przez niego wykorzystywane w gospodarstwie. W tych okolicznościach organ uznał, że przedmioty postępowania tj. 100 sztuk zbiorników na olej opałowy oraz 12 sztuk butli po gazach technicznych stanowią odpady zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach a ich przemieszczenie nie zostało zgłoszone właściwym organom kraju wysyłki i przeznaczenia zgodnie z art. 2 pkt 35 (a) ww. rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 a zatem stanowiło przemieszczanie nielegalne. Odpady te nie są kwalifikowane pod żadnym kodem z załącznika nr III, IIIB oraz IV, IV A do rozporządzenia 1013/2006 a zatem są odpadami "spoza listy". 100 sztuk zbiorników należało zakwalifikować jako opakowanie zawierające pozostałości lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi pod kodem 15 01 10*, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów a 12 sztuk butli po gazach technicznych jako opakowanie z metalu zawierające niebezpieczne porowate matryce, wyłączając pojemniki ciśnieniowe pod kodem 15 01 11*. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1013/2006 przemieszczanie odpadów niesklasyfikowanych także podlega procedurze pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych władz. Takiego zezwolenia skarżący nie posiadał. Oceniając zebrane w sprawie dowody i twierdzenia organ uznał za nie przekonujące argumenty skarżącego co do tego, iż pojemniki są pojemnikami wielokrotnego użytku, że przywiózł je w dobrej wierze, że były one czyste i sprawne. Powołując się na protokół z kontroli z dnia 17-22 maja 2013 r. organ stwierdził, że tylko 20 sztuk zbiorników było oczyszczonych z pozostałości oleju opałowego. Reszta była zanieczyszczona, na co wskazywał charakterystyczny zapach. Skarżący potwierdził ten fakt w pisemnej informacji z 22 maja 2013 r. Na skutek wniesienia przez skarżącego odwołania GIOŚ, postanowieniem z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Przedstawił ustalony przez organ I instancji stan faktyczny a następnie stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania w szczególności co do wadliwości zakwalifikowania znalezionych przedmiotów jako odpadów. Organ stwierdził, że zarówno na podstawie definicji odpadów zawartej w poprzednio obowiązującej ustawie (ustawa z 27 kwietnia 2001 r.) o odpadach jak i obecnie (ustawa z 14 grudnia 2012 r.) odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć lub do których pozbycia jest zobowiązany. Tę okoliczność potwierdził skarżący w pisemnej informacji złożonej w trakcie kontroli. Organ uznał, że nie ma podstaw do odmiennej oceny charakteru i funkcji pojemników z wagi na to, że są wielokrotnego użytku skoro zgodnie z definicją odpadu zawartą w ustawie o odpadach ponowne użycie to działanie polegające na wykorzystywaniu produktów lub części produktów nie będących odpadami ponownie do tego samego celu, do którego były przeznaczone. W tej sprawie przywiezione przedmioty stały się odpadami na terenie [...] a skarżący postanowił je wykorzystać w innym celu niż w celu przechowywania oleju opałowego. Poza tym skarżący mógł wymyć te pojemniki dopiero po uzyskaniu właściwego zezwolenia w zakresie odzysku odpadów. Co do zarzutu dotyczącego procedury kontrolnej organ stwierdził, że skarżący brał w niej udział, nie zgłaszał do niej zastrzeżeń ani uwag, a protokół bez uwag podpisał. Organ stwierdził także, że powoływane przez skarżącego wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, sygn. C-195/06 z 18 października 2007 r. i C 194/05 nie dotyczą podobnego stanu faktycznego jak w sprawie niniejszej. Oceniając natomiast przesłany przez skarżącego protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PSP w P. z [...] lipca 2013 r. organ stwierdził, że nie potwierdza on, iż przywiezione pojemniki zostały poddane procesowi oczyszczenia. Jest tylko informacja, że część pojemników została umyta. Organ nie podzielił także opinii skarżącego, iż butle po gazach technicznych nie stanowią odpadu ponieważ są pojemnikami wielokrotnego użytku i szczelnymi, podlegają obrotowi handlowemu. To że stanowią one przedmiot obrotu nie zmienia faktu, że podlegają przepisom o transgranicznym przemieszczaniu odpadów. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając postanowieniu naruszenie prawa materialnego w szczególności ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w związku z rozporządzeniem 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady poprzez błędne ustalenie, że zabezpieczone przedmioty stanowią odpady podczas gdy nimi nie są i nadają się do ponownego wykorzystania i błędne uznanie, że opakowania zawierają pozostałości lub zanieczyszczenia substancjami niebezpiecznymi w sytuacji gdy opakowania ich nie zawierają tym bardziej, że nie dokonano ich zbadania. Skarżący podniósł także zarzut dotyczący braku dokładnego ustalenia ilości pojemników i nie zbadania zanieczyszczeń mających stanowić substancje niebezpiecznie. Skarga zawiera wniosek o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący oświadczył, że: - wielokrotnie deklarował gotowość wymycia pojemników, które miałyby zawierać substancje niebezpieczne jednakże w trakcie kontroli nie zostało zbadane czy pojemniki takie substancje rzeczywiście zawierają. Brak badań w tym zakresie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że tak jest. - kontrolujący nie policzyli pojemników w zakresie ich czystości lub nie a obecnie część pojemników została poddana procesowi oczyszczania. Sam fakt, iż z pojemników jest wyczuwalny charakterystyczny zapach nie stanowi podstawy do uznania, że pojemniki są zanieczyszczone substancjami ropopochodnymi. -butle są butlami wielokrotnego użytku. Są to butle na dwutlenek węgla, spożywcze z wysokiego stopu aluminium, szczelne i nadają się do ponownego wykorzystania. Na terenie [...] możliwe jest ich ponowne napełnienie i wykorzystanie w gospodarstwie domowym. Są w ciągłym obrocie handlowym. Nie ma zatem podstaw do zakwalifikowania ich jako odpadu. - sposób przeprowadzenia kontroli w szczególności brak szczegółowego przeliczenia przedmiotów mających stanowić odpad uniemożliwia wykonanie postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.), w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia Nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa odbiorcę odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów - w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni. Zgodnie z art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006, jeżeli odpowiedzialność za nielegalne przemieszczanie ponosi odbiorca, właściwy organ miejsca przeznaczenia zapewnia, że przedmiotowe odpady zostaną poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu w sposób racjonalny ekologicznie przez odbiorcę lub, jeżeli jest to niewykonalne, przez właściwy organ albo osobę fizyczną lub prawną działającą w jego imieniu. Przez odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie rozumie się każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów). Według organu skarżący jest odpowiedzialny za nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów wobec czego powinien przekazać 100 pojemników i 12 butli do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a. dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli postanowienia GDOŚ Sąd uznał, iż zarzuty skargi są częściowo uzasadnione. Przede wszystkim słuszny jest zarzut, że zaskarżone postanowienie jest niewykonalne ponieważ brak jest precyzyjnego określenia przedmiotu przekazania. Nie można rzecz jasna mówić tu o niewykonalności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. czyli o niewykonalności o charakterze trwałym, ponieważ "niewykonalność" w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wadliwego określenia obowiązku wynikającego z zakresu postanowienia. Niewykonalność wynika z nieprecyzyjnego sprecyzowania przedmiotu objętego obowiązkiem a nie z powodu nie istnienia przedmiotu objętego obowiązkiem wynikającym z treści postanowienia. Racją ma skarżący wywodząc, że pojemniki, które zostały uznane za odpad i to zarówno te po olejach ropopochodnych jak i butle nie zostały w sposób trwały w żaden sposób oznaczone aby możliwa była ich identyfikacja. Jest to istotne w szczególności dlatego, że część z tych pojemników po oleju była wymyta i nie podlegała obowiązkowi przekazania. Dokumentacja z protokołu kontroli przeprowadzona przez inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z maja 2013 r. zawiera jedynie kilka zdjęć "zbiorowych" obrazujących w nieładzie ułożone plastikowe pojemniki oraz butle o różnej pojemności, kolorze, oznaczeniu. W ocenie Sądu postanowienie nie nadaje się do egzekucji jak i dobrowolnego wykonania. Ewentualne orzeczenie nakazujące określone działanie powinno określać konkretną czynność czy prace, jakie zobowiązany musi wykonać oraz precyzować przedmiot objęty działaniem, ponieważ w przeciwnym wypadku nie będzie możliwe wykonanie obowiązku wynikającego z orzeczenia jak również nieskuteczna będzie kontrola jego wykonania. Innymi słowy organ nie może nakładać na stronę obowiązków, których wykonania nie będzie mógł zweryfikować w ramach własnych kompetencji i uprawnień. W istocie nie wiadomo, które spośród 120 pojemników są pojemnikami zanieczyszczonymi substancjami ropopochodnymi. Z protokołu kontroli wynika, że spośród 120 pojemników 20 sztuk jest wymytych i nie jest przedmiotem przekazania. Nie oznaczenie w żaden sposób tych pojemników nie pozwala na ich identyfikację, co w konsekwencji nie pozwala na ustalenie przedmiotu zobowiązania skarżącego. T samo dotyczy butli po gazach technicznych. Oceniając natomiast przebieg czynności kontrolnych Sąd uznał, że potwierdzają one iż na nieruchomości skarżącego znajdowały się pojemniki z tworzywa sztucznego, częściowo z zaworami do odpływu, butle po gazach technicznych oraz butle po gazie propan – butan. Skarżący tym okolicznościom nie zaprzeczał a nadto wynikało to nie tylko z protokołu ale i dokumentacji fotograficznej. Z protokołu Powiatowej Straży Pożarnej w P. wynikało, że na terenie posesji skarżącego składowano tego rodzaju przedmioty (choć stwierdzona ich ilość to "około 120 szt".) Organ ocenił ten dokument jako wiarygodny i potwierdzający, że z pojemników było czuć zapach substancji ropopochodnych. W ocenie Sądu z dowodu tego wynika tylko, że ok 120 sztuk pojemników nie została poddana procesowi oczyszczenia. Należy mieć tu na względzie, że zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U: Nr 88, poz. 400 ze zm.) oraz § 9 i 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (t.j.Dz.U.2009.12.68), w brzmieniu na datę przeprowadzania kontroli), czynności kontrolno-rozpoznawcze przeprowadzane są m.in. w zakresie kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych – co wynika z art. 23 ust 3 ustawy i tylko w takim zakresie dowód ten może być wykorzystany. Już na pierwszy rzut oka widać sprzeczności pomiędzy ustaleniami organu oraz ustaleniami straży pożarnej co do ilości pojemników z wyczuwalnym zapachem ropopochodnym (organ - 100, szt. straż pożarna ok. 120 szt.). Okoliczność ta wymaga zatem ponownego ustalenia. W tym zakresie organ ma swobodę w wyborze metody ustalania czy rzeczywiście wszystkie pojemniki zawierają ślady po substancjach ropopochodnych, bo od tego zależy ustalenie czy pojemniki te wypełniają definicję odpadu niebezpiecznego. Odnosząc się w tym miejscu do twierdzeń skarżącego co do możliwości ponownego wykorzystania tych pojemników zgodnie z ich przeznaczeniem wskazać należy, że sam skarżący nie zaprzecza, że wykorzystuje je w innym niż pierwotny cel. Okoliczność ta powiązana z deklarowanym przez skarżącego przewozem tych pojemników z [...] jednoznacznie wskazuje, że dotychczasowy posiadacz się ich wyzbył nie znajdując dla nich zastosowania i że nie są obecnie wykorzystywane w celu w jakim zostały wytworzone, co poświadcza to iż część z tych pojemników została przez skarżącego umyta i wykorzystywana jest jako zbiorniki do wody deszczowej. Potwierdza to także fakt, że pojemniki i butle skarżący otrzymał nieodpłatnie, co świadczy o tym, że przedmioty te nie przedstawiały dla zbywcy żadnej wartości ekonomicznej ani funkcjonalnej. Odnośnie butli z gazami technicznymi wskazać należy, że z protokołu kontroli wynika, że butle były bez legalizacji a więc nie mogły być wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Sam skarżący temu nie zaprzeczał w tym sensie, że twierdził, że można je ponownie napełnić ale tylko w [...]. Tym samym zasadnie organ przyjął, że w Polsce butle te nie mogą być wykorzystane zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem. W odniesieniu do powyższych uwag należy stwierdzić, że zarówno postępowanie dowodowe a w konsekwencji uzasadnienie postanowienia nie spełniają norm określonych w art. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali przedmiot transgranicznego przemieszczania odpadów a nadto zadba o to aby strona miała możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji – zgodnie z art.- 10 k.p.a. gdyż z akt nie wynika aby organ zawiadamiał skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Skoro w sprawie nie przeprowadzono odpowiedniego postępowania dowodowego a samo postanowienie, jako że nie precyzuje obowiązku strony, nie nadaje się do egzekucji a przy tym uzasadnienie zawiera istotne braki gdy chodzi o przedstawienie stanu faktycznego to nie można oceniać prawidłowości zastosowania art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (bo z uwagi na datę kontroli art. 3 ust 1 pkt. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie będzie miał w sprawie zastosowania), przepisów rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów oraz art. 25 ust. 1 pkt. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Sąd uznał za przedwczesne dokonywanie oceny czy wskazywane przez organ przedmioty to odpady skoro postanowienie jak i jego uzasadnienie nie precyzują o jakie w istocie przedmioty chodzi ponieważ nie ustalono czy zabezpieczone przedmioty zawierają substancje niebezpieczne w tym czy zabezpieczone wszystkie butle posiadają legalizację – co twierdził skarżący na rozprawie. Konieczne jest zatem zweryfikowanie tej okoliczności przez organ Generalnie jednak w ocenie Sądu brak legalizacji stanowi wystarczający powód do uznania, że butle, które zostały przywiezione z [...] stanowią odpad niebezpieczny. Zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające należało zatem uchylić na podstawie art. 145 ust. 1 lit. c p.p.s.a., gdyż stwierdzone wyżej uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. 2013 r. poz. 490).