IV SA/Po 1231/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...)., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Z. (...) (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z (...) r., nr (...) (dalej decyzja z (...) r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB albo organ I instancji) działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) nakazał "D." S.A. z siedzibą przy ul. O. (...) w R., gm. S. (...) (dalej inwestor) rozbiórkę samowolnie pobudowanego obiektu liniowego - sieci wodociągowej zlokalizowanej na działkach nr ewid. geod.:(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...),(...), (...) położonych przy ul. O. w R., gm. S. Organ I instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Na podstawie przeprowadzonej kontroli w dniu (...) r. na nieruchomościach o nr ewid. (...), (...), (...), (...), (...), (...),(...),(...),(...), (...) położonych przy ul. O. w R. stwierdzono, że przez w/w działki przebiega przyłącze wodociągowe służące doprowadzeniu wody do firmy D.. Przyłącze zostało wykonane w uzgodnieniu z gestorem sieci Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w Kruszewni. Nadto inwestycja została zaopiniowana przez Zespół Uzgodnienia Dokumentacji Projektowej Powiatu P. ZUDP nr (...). Przyłącze jest o długości 118 m i średnicy PE160. Na skutek wezwania inwestora do przedłożenia dokumentacji związanej z przyłączem wodociągowym położonym w R., inwestor złożył kserokopię umowy o dostarczaniu wody z dnia 1 lipca 2009 r. Zawarto ją pomiędzy Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną, a inwestorem. Umowa obowiązuje na czas nieokreślony i reguluje wszelkie sprawy związane z dostawą wody m.in. sposób odpłatności na podstawie wskazań wodomierza. Załączono również mapę inwentaryzacyjną z dnia (...) r. złożoną w zasobach geodezyjnych Starostwa P. Dnia (...) r. wystąpiono z wnioskiem do Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Starostwie Powiatowym w P. o nadesłanie całej dokumentacji związanej z wydaną opinią nr (...) przez powyższy Zespół. Otrzymana dokumentacja wskazuje, że inwestor złożył wniosek o uzgodnienie dokumentacji projektowej sieci uzbrojenia terenu w dniu (...) r. dla obiektu nazywając go: sieć wodociągowa. W dniu (...) r. ZUDP wydał opinię o nr (...) dla sieci wodociągowej z przyłączem na następujących nieruchomościach: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), obręb R., ul. O., Ś., gm. S.. Dla działek o nr (...), (...), (...),(...),(...) , (...), (...), (...), (...),(...) w R. nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę dla sieci wodociągowej. Inwestor złożył w dniu (...) r. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej zlokalizowanej na nieruchomościach wyżej wskazanych. Zdaniem PINB bezspornym pozostaje, że inwestor wybudował rurociąg służący przesyłowi wody, na wybudowanie którego powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Postanowieniem z (...) r., nr (...) PINB nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych przy budowie sieci wodociągowej, przedstawienie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz dostarczenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią dotyczącą stanu technicznego budowli oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do dnia wydania decyzji inwestor nie spełnił powyższego obowiązku, co uzasadniało zastosowanie art. 48 ust. 1 pr.bud. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez inwestora (dalej odwołującego) pismem z 11 marca 2013 r. Zaskarżonej decyzji inwestor zarzucił naruszenie: art. 48 ust. 1 i 4 pr.bud. przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie miały one zastosowania, art. 29a pr. bud. przez jego niezastosowanie, - art. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. 2006, nr 123, poz. 858 zm., dalej ustawa z 2001 r.) przez ich błędną wykładnię, - art. 7, 8 i 77 §1 kpa przez pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych przemawiających na korzyść strony, - art. 16 kpa i art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania z pominięciem zasady niewzruszalności decyzji ostatecznych i z pominięciem zasady zaufania obywateli wobec organów władzy publicznej, - art. 105 §1 kpa przez jego niezastosowanie. Odwołujący powołując się na art. 138 §1 pkt 2 kpa wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, a ewentualnie w oparciu o art. 138 §2 kpa o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie w całości sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nadto na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa odwołujący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie sprawy z wniosku odwołującego o stwierdzenie nieważności decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia (...) r., (...), stwierdzającej nieważność decyzji PINB dla powiatu p. z dnia (...) r., nr (...), w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami realizacji przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na działkach numer ewidencyjny (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) położonych przy ul. O. w R., gmina S. Decyzją z (...) r., nr (...) (dalej decyzja z (...) r.) WWINB uchylił decyzję z (...) r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Rozpoznając niniejszą sprawę WWINB powziął wątpliwości dotyczące kwalifikacji przedmiotu postępowania. Powołując się na brzmienie art. 2 pkt 5-7 ustawy z 2001 r. WWINB uznał, że w niniejszej sprawie można dostrzec zarówno okoliczności przemawiające za uznaniem wykonania sieci wodociągowej, jak przyjął to PINB, jak i przyłącza wodociągowego, zgodnie z twierdzeniami odwołującego. Odwołujący wybudował budynek produkcyjno-magazynowy o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi, położony w R. przy ul. O., na działkach o nr. ewid.(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), gm. S.. Inwestycja ta została wykonana na podstawie decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) r., zmienionej następnie decyzjami tegoż organu nr (...) z dnia (...) r., nr (...) z dnia (...) r., zatwierdzającymi projekty budowlane zamienne oraz nr (...) z dnia (...) r., zatwierdzającą aneks do projektu budynku magazynowego na gaz propan. Po zrealizowaniu tej inwestycji PINB dla powiatu poznańskiego wydał decyzję z dnia (...) r., nr (...) , udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. W latach 2008-2009 inwestor podejmował kroki mając na celu uzyskanie dokumentacji niezbędnej do wybudowania sieci wodociągowej. Ponadto inwestor uzyskał warunki techniczne wykonania sieci wodociągowej dla zasilania w wodę działek (...), ustalone przez RSP w K., a także opinię uzgodnienia dokumentacji projektowej nr (...) z dnia (...) r., wydaną dla sieci wodociągowej z przyłączem ZUDP. Dokonane ustalenia faktyczne, a także przedłożona przez Inwestora inwentaryzacja geodezyjna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu (...) r. mogą sugerować, że inwestycja wykonana pokrywa się z inwestycją pierwotnie planowaną jako sieć. WWINB zauważył jednak, że wykonany rurociąg aktualnie doprowadza wodę jedynie do zakładu produkcyjnego odwołującego wskazując również na nieostrość ustawowej definicji przyłącza wodociągowego oraz na podnoszone przez odwołującego twierdzenia, że odstąpił on od pierwotnego planu wykonania sieci i wykonał jedynie przyłącze, z powołaniem się na art. 29a pr.bud., a ponadto że nie doszło do przekazania tego odcinka rurociągu pomiędzy odwołującym a RSP w K. Powyższe argumenty legły u podstaw wątpliwości WWINB co do tego, jak powinna zostać zakwalifikowana rozpatrywana inwestycja. Rozpatrując ponownie sprawę, PINB powinien podjąć działania, mające na celu wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości. W tym celu organ powinien rozważyć możliwość zastosowania art. 81c ust. 2 pr.bud., tj. nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy, sporządzonej przez osobę uprawnioną, która ustali, czy inwestor wykonał sieć wodociągową, czy też przyłącze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) pismem (...) r. wniosło Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. (dalej skarżący), wnosząc o uwzględnienie skargi w całości przez WWINB albo uchylenie decyzji z (...) r. przez WSA w przypadku nieuwzględnienia skargi przez organ administracji. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania w wysokości (...) zł. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 138 §2 kpa przez jego zastosowanie i art. 138 §1 pkt 1 kpa przez jego niezastosowanie oraz art. 81c ust. 2 pr.bud. przez jego błędną wykładnię. Zdaniem skarżącego, zastosowanie art. 138 §2 kpa może nastąpić jedynie w wyjątkowych wypadkach. Wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Za postępowanie wyjaśniające, które miałby ponownie przeprowadzić PINB dla powiatu poznańskiego, nie można uznać dokonania przez niego ponownej oceny prawnej. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie. Stan faktyczny został należycie ustalony. WWINB dysponował wszystkimi zebranymi materiałami w sprawie, nie wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakich dowodów i materiałów brakuje, jakie postępowanie dowodowe powinno jeszcze zostać przeprowadzone i jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia. Zdaniem skarżącego art. 81c ust. 2 pr.bud. jednoznacznie wskazuje, kiedy organ może żądać przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy. Przepis ten ma charakter dowodowy i nie może być wykorzystywany do dokonywania oceny prawnej. W niniejszym postępowaniu nie były podnoszone wątpliwości co do jakości wykonanych robót i stanu technicznego (k. 4-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z (...) r., nr (...), WWINB w pełni podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi (k. 15 akt sądowych). Pismem z (...) r. o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wniósł inwestor (k. 37-39 akt sądowych). Podczas rozprawy dnia (...) r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy ponownie umorzył postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Organ uznał, że sporna inwestycja jest przyłączem w rozumieniu art. 29a ust. 1 i 2 pr.bud. (k. 93 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja WWINB z (...) r., uchylająca w całości decyzję PINB z (...) r. w której nałożony został na inwestora obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wątpliwości, które powstały w niniejszej sprawie dotyczyły prawidłowej kwalifikacji prawnej wybudowanego przez inwestora obiektu liniowego oraz ustalenia jego zgodności z przepisami Prawa budowlanego. WWINB wydając decyzję w oparciu o art. 138 §2 kpa przedstawił argumentację przemawiającą zarówno za uznaniem tego obiektu przebiegającego przez kilka działek, długiego na 118 metrów, mającego średnicę PE160, za sieć albo przyłącze wodociągowe. Nie przesądzając w sposób autorytatywny tej wątpliwości WWINB w sposób nieprawidłowy zobowiązał organ I instancji do zastosowania art. 81c ust. 2 pr.bud. celem ustalenia czy inwestor wykonał sieć wodociągową czy też przyłącze. WWINB rozpoznając niniejszą sprawę powinien był samodzielnie podjąć działania nakierowane na jej ostateczne zakończenie przez wydanie decyzji co do meritum sprawy. Taki rodzaj rozstrzygnięcia ma charakter podstawowy dla administracyjnego postępowania odwoławczego. Wydanie decyzji w oparciu o art. 138 §2 kpa powinno być traktowane jako wyjątek od zasady, który może wystąpić w razie zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Mając na uwadze, że postępowanie w przedmiocie oceny wybudowania przez inwestora obiektu liniowego toczy się już od 2009 r. i został zebrany w niej znaczny materiał dowodowy, WWINB nie odnosząc się do jego zawartości zbyt pochopnie, bez dokonania jego analizy uznał, że jest on niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia co do meritum. Organ II instancji nie skorzystał przy tym z dyspozycji art. 136 kpa ani nie wyjaśnił z jakich powodów nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania PINB. Poza tym, samo zakwalifikowanie inwestycji jako przyłącza albo sieci wodociągowej jest kwestią prawną, ponieważ polega na zastosowaniu przepisów prawa, w tym przede wszystkim ustawy z 2001 r. do ustalonego stanu faktycznego. WWINB cytując art. 2 pkt 5-7 ustawy z 2001 r. powinien był samodzielnie określić, czy obiekt liniowy wybudowany przez inwestora zawiera w sobie cechy pozwalające uznać go za przyłącze, czy też tak jak przyjął to PINB jest on siecią wodociągową. Nieprawidłowym w niniejszej sprawie było również zobowiązywanie przez WWINB organu I instancji do nałożenia w oparciu o art. 81c ust. 2 pr.bud. obowiązku przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy celem ustalenia czy inwestor wykonał sieć, czy przyłącze. Wydanie postanowienia w oparciu o wskazany przepis wymaga wykazania przez organ, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości zastosowanych wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych, lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Wydanie postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2 pr.bud. uzasadnione jest koniecznością rozstrzygnięcia zagadnień wymagających fachowej oceny zjawisk technicznych, a nie samych wątpliwości dotyczących zakwalifikowania istniejącego obiektu budowlanego do jednej z istniejących kategorii. Jak zauważył skarżący, w niniejszej sprawie nie były podnoszone jakiekolwiek wątpliwości dotyczące jakości wykonanych robót i ich stanu technicznego. Nie istniały zatem podstawy do wydania przez WWINB postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2 pr.bud. Z przedstawionych względów Sąd działając w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) w pkt 1 wyroku uchylił decyzję z 8 listopada 2013 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę WWINB działając w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy powinien samodzielnie dokonać wykładni przepisów pr.bud. i ustawy z 2001 r. przesądzając czy wybudowany przez inwestora obiekt liniowy jest siecią czy przyłączem wodociągowym oraz określić konsekwencje podjętego rozstrzygnięcia wynikające z pr.bud. Rozstrzygając niniejszą sprawę WWINB powinien również zwrócić uwagę na podniesioną w odwołaniu kwestię pominięcia przez organ I instancji art. 29a ust. 1 i 2 pr.bud. Przepis ten zawiera rozwiązanie konkurencyjne dając inwestorowi możliwość wyboru czy będzie realizował określone przyłącze na podstawie zgłoszenia o którym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1a pr.bud., czy też w oparciu o przepisy art. 29a pr.bud. (red. A. Gliniecki, Pr.bud. Komentarz, Warszawa 2012, s. 235). Organ I instancji w dokonanych ustaleniach faktycznych sprawy wskazał, że inwestor złożył wniosek o uzgodnienie dokumentacji projektowej sieci uzbrojenia terenu dnia (...) r. Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Starostwie Powiatowym w P. dnia (...) r. wydał opinię nr (...) dla sieci wodociągowej z przyłączem na nieruchomościach nr (...), (...), (...),(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), obręb R., ul. O., Ś., gm. S. Ustalenie to miałoby istotne znaczenie w razie przesądzenia przez WWINB, że obiekt liniowy wybudowany przez inwestora jest przyłączem wodociągowym. WWINB powinien mieć ponadto na uwadze okoliczność na którą zwrócił uwagę pełnomocnik inwestora podczas rozprawy w dniu (...) r. (k. 93 akt sądowych). Jeżeli rzeczywiście organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy umorzył postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej uznając, że sporna inwestycja jest przyłączem w oparciu o art. 29a ust. 1 i 2 pr.bud., wówczas WWINB powinien rozważyć umorzenie prowadzonego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W 2 pkt wyroku Sąd działając w oparciu o art. 200 ppsa zasądził od WWINB na rzecz skarżącego kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Złożył się na nią wpis od skargi w wysokości (...) zł, stosownie do §2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz (...) zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zdaniem Sądu nakład pracy radcy prawnego, rodzaj i stopień zawiłości sprawy nie uzasadniał przyznania wynagrodzenia w wysokości potrójnej stawki minimalnej o co wniósł w złożonej skardze. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, przy ustalaniu w umowie opłaty bierze się pod uwagę rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz wymagany nakład pracy radcy prawnego. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia, w przypadkach uzasadnionych sąd może, odpowiednio, zasądzić koszty zastępstwa w wysokości ustalonej przez radcę prawnego. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie wkład fachowego pełnomocnika procesowego w jej wyjaśnienie i rozstrzygnięcie nie odbiegał swoim skomplikowaniem od innych spraw tego samego rodzaju. Udział pełnomocnika procesowego ograniczył się w rozpoznawanej sprawie do napisania skargi, w której poza zaznaczeniem dużego swego wkładu w wyjaśnieniu sprawy, pełnomocnik nie wykazał na czym ten wkład polegał, jakie konkretnie czynności składające się na duży nakład jego pracy zostały podjęte w tym postępowaniu.