II SA/Go 139/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] listopada 2011r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu [...] listopada 2010 r. w sprawie wykonania muru oporowego w obrębie nieruchomości w [...] na działce nr ewid. [...] – strona południowa. Pismem z [...] lipca 2013 r. J.G. – właściciel sąsiedniej nieruchomości nr ewid. [...], wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji. Jako podstawę wznowieniową wskazał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] PINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] listopada 2011 r. nr [...]. Uzasadniając decyzję PINB wskazał, że w sprawie należało ustalić, czy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej, wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ zaznaczył, że z dokonanych ustaleń wynika, że przedmiotowy obiekt o nieregularnym kształcie umiejscowiony jest wewnątrz działki nr ewid. [...] – wzdłuż skarpy od strony południowej. W częściach skrajnych (przy granicach działek sąsiednich) wysokość jego wynosi odpowiednio 0,3 i 0,5 m. W korespondencji z [...].02.2011 r. oraz w piśmie z [...].10.2013 r. – złożonym w postępowaniu wznowieniowym J.G. wywodzi swój interes prawny z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozp. MI), zakazującego dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu ukierunkowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Ustosunkowując się do tego argumentu PINB wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt (ściana, będąca samonośna konstrukcją wewnątrz działki nr [...] – niepełniąca żadnej funkcji użytkowej) zlokalizowany jest prostopadle do nieruchomości sąsiednich. Teren do niego przyległy jest biologicznie czynny, a więc zapewniający naturalne wchłanianie wód opadowych do gruntu. Przywołany wyżej przepis odnosi się do działań, które spowodowałyby, iż wody opadowe będą w sposób wymuszony przemieszczać się na nieruchomość sąsiednią. Można więc do nich zaliczyć wykonanie utwardzenia terenu z odpowiednim jego wyprofilowaniem, czy też wyprowadzenie odwodnienia z dachów obiektów budowlanych (rynny, rury spustowe) w taki sposób, aby gromadzące się wody opadowe spływały bezpośrednio na teren działki sąsiedniej. Zdaniem PINB przedmiotowy obiekt w żaden sposób nie ogranicza naturalnego przedostawania się do gruntu wód opadowych z przyległego terenu, jak również nie powoduje, iż kierunek ich spływu został zmieniony. Różnica rzędnych wysokościowych na obu działkach może skutkować (przy wystąpieniu intensywnych opadów) przedostawaniem się wody z terenu wyższego (działka nr [...]) na niższy (działka nr [...]) ponad konstrukcją oporową, znajdującą się na granicy obu działek. W ocenie organu dołączona do pisma J.G. z [...].10.2013 r. dokumentacja fotograficzna potwierdza, że teren przyległy do przedmiotowego obiektu jest biologicznie czynny i umożliwia swobodne wchłanianie wody w grunt. Natomiast konstrukcja zlokalizowana bezpośrednio na granicy działek może mieć wpływ na nieruchomość wnioskodawcy (np. w zakresie nasłonecznienia, bądź z powodu gromadzenia się wody wzdłuż jej krawędzi) z uwagi na jej lokalizację i parametry (wysokość ponad 2m). W dalszej części uzasadnienia PINB wskazał, że obowiązujące obecnie przepisy techniczne nie zawierają ograniczeń w zakresie maksymalnych parametrów podstawowych (wymiarów) dla ścian, murów lub konstrukcji oporowych. Nie określają one też innych warunków, które powinny być zachowane na etapie wznoszenia takich obiektów wewnątrz działki, bądź bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Ewentualna zabudowa nieruchomości nie jest w żaden sposób ograniczona istnieniem takich obiektów na dziełkach sąsiednich. W tym kontekście – zdaniem organu – należy stwierdzić, że nieruchomość J.G. nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. Organ pierwszej instancji wskazał także, że przedmiotowy obiekt – ściana znajdująca się wewnątrz działki nr ewid. [...], przylegająca punktowo (w dwóch miejscach) do konstrukcji oporowej i ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] – nie powoduje żadnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. Nie potwierdzono również, aby wzniesienie tego obiektu skutkowało zmianą spływu wód opadowych. Tak więc w ocenie organu, wnioskodawca nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją nr [...]. Nie zaistniały więc wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanki uprawniające do uchylenia tego rozstrzygnięcia. Odwołanie od ww. decyzji złożył J.G. wskazując, że interes prawny do udziału w charakterze strony w postępowaniu wywodzi z § 29 rozp. MI, art. 5 Prawa budowlanego i art. 140 Kodeksu cywilnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że J.G. nie posiada interesu prawnego w sprawie wykonania muru oporowego w obrębie nieruchomości przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]. Przywołując treść art. 28 K.p.a i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organ wskazał, że realizacja budowy muru oporowego o nieregularnym kształcie, umiejscowionego wewnątrz działki, nie ma wpływu na wykonywanie prawa przez J.G., jako właściciela nieruchomości – działki nr ewid. [...] oddzielonej murem oporowym zlokalizowanym prostopadle do nieruchomości sąsiedniej. Taka lokalizacja muru oporowego o nieregularnym kształcie, zdaniem organu odwoławczego, nie powoduje naruszenia wskazanego § 29 rozp. MI, ustanawiającego zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierunkowania ich na teren sąsiedni. Zatem zarzuty podniesione przez skarżącego w tym zakresie nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził także, że brak jest innych przepisów techniczno-budowlanych, z których wynikałoby, iż lokalizacja muru o nieregularnym kształcie względem działki J.G. ma jakikolwiek wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności czy też innego uprawnienia, a w szczególności możliwości ewentualnej zabudowy swojej nieruchomości. Zatem organ w pełni akceptuje argumenty dotyczące meritum powyższych zagadnień zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB. W skardze na powyższą decyzję J.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 K.p.a polegające na odmowie uznania skarżącego za stronę postępowania oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że dokonanie zmiany naturalnego spływu wód w ceku kierowania jej na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Skarżący zaznaczył, że jedna ze skrajnych części konstrukcji oporowej wykonana z drewnnionych podkładów kolejowych, przylega bezpośrednio do muru oporowego na granicy działek. W miejscu styku obu konstrukcji oporowych ta z nich która utrzymuje skarpę jest wyższa o 0,3 m. W czasie opadów deszczu, z powodu utworzenia sztucznej zapory, wody opadowe spływające z wysokiej skarpy, skierowane zostają na działkę nr [...], której skarżący jest właścicielem, i zalewają ją. Już średniej intensywności opady powodują, że woda opadowa spływa po murku granicznym "strugami" co mogą także potwierdzić świadkowie. Skarżący zaznaczył, że problemów ze spływem wód opadowych nie było do chwili wybudowania "tamy" jaką jest fragment konstrukcji oporowej bezpośrednio przylegający do konstrukcji oporowej na granicy działek. Przedtem wody opadowe ze względu na nachylenie działki swobodne spływały wzdłuż muru granicznego. W związku z powyższym skarżący tak samo jak w odwołaniu wskazał, że interes prawny do udziału w charakterze strony w postępowaniu wywodzi z § 29 rozp. MI, art. 5 Prawa budowlanego oraz art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z kolei art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.) powoływana dalej jako P.p.s.a, stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla to rozstrzygnięcie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej uchybienia przepisom prawa procesowego w stopniu, które obligują do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji WINB z [...] stycznia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] listopada 2013 r. w sprawie odmowy uchylenia decyzji z [...] listopada 2011 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu [...] listopada 2010 r. w sprawie wykonania muru oporowego w obrębie nieruchomości w [...] na działce nr ewid. [...] – strona południowa. Tytułem przypomnienia wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. Ustalenie dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). Dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi art. 149 § 2 K.p.a. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a., właściwy organ ustali, że podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od podmiotu, któremu przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu, to wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, objętej żądaniem wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie, gdyż organ uznał, że skarżącemu, domagającemu się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] nie przysługuje. Należy powtórzyć, że organ administracji publicznej jest obowiązany na mocy art. 149 § 2 K.p.a. przeprowadzić postępowanie nie tylko co do przyczyny wznowienia, lecz także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organy administracji publicznej były zatem zobligowane w rozpatrywanej sprawie do weryfikacji, czy zgromadzony w aktach materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji, oraz do podjęcia działań zmierzających do uzupełniania lub skorygowania zebranych dowodów. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie przyjęły, że realizacja budowy muru oporowego o nieregularnym kształcie wewnątrz nieruchomości na działce nr [...], nie ma wpływu na wykonywanie prawa własności nieruchomości przez skarżącego. Zdaniem PINB przedmiotowy obiekt w żaden sposób nie ogranicza naturalnego przedostawania się do gruntu wód opadowych z przyległego terenu, jak również nie powoduje, iż kierunek ich spływu został zmieniony. Różnica rzędnych wysokościowych na obu działkach może skutkować (przy wystąpieniu intensywnych opadów) przedostawaniem się wody z terenu wyższego (działka nr [...]) na niższy (działka nr [...]) ponad konstrukcją oporową, znajdującą się na granicy obu działek. Teren przyległy do przedmiotowego obiektu jest biologicznie czynny i umożliwia swobodne wchłanianie wody w grunt. Natomiast konstrukcja zlokalizowana bezpośrednio na granicy działek może mieć wpływ na nieruchomość wnioskodawcy (np. w zakresie nasłonecznienia, bądź z powodu gromadzenia się wody wzdłuż jej krawędzi) z uwagi na jej lokalizację i parametry (wysokość ponad 2m). Organ pierwszej instancji wskazał także, że przedmiotowy obiekt – ściana znajdująca się wewnątrz działki nr ewid. [...], przylegająca punktowo (w dwóch miejscach) do konstrukcji oporowej i ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] – nie powoduje żadnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. Nie potwierdzono również, aby wzniesienie tego obiektu skutkowało zmianą spływu wód opadowych. Nie można wykluczyć, iż powyższe stanowisko organów jest zasadne. Należy jednak wskazać, że w rozpoznawanej sprawie PINB po wznowieniu postępowania, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na ocenę przyjętego stanowiska. Przedstawiając swoje stanowisko organ opierał się wyłącznie na dowodach przedstawionych przez stronę, nie dążąc do samodzielnego wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Wskazanych uchybień w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dostrzegł organ odwoławczy. W konsekwencji działanie organów administracji publicznej doprowadziło więc do naruszenia art. 7 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją w trakcie postępowania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając zarazem na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Uszczegółowieniem tej zasady jest z kolei art. 77 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym zgodnie z art. 80 K.p.a dana okoliczność może być uznana za uzasadnioną jedynie na podstawie oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją i w konsekwencji nie powinien być on uznany za stronę tego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji . O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składa się kwota 200 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz kwota 100 zł tytułem zwrotu kosztów dojazdu do Sądu. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny należycie przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu precyzyjnego ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, z zachowaniem wymogów z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 K.p.a w celu ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną PINB z [...] listopada 2011 r. nr [...].