II SA/Gl 1823/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. Sp. Komandytowa w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. (według daty wpływu do UM w Z.). "B" Spółka z o.o. SP.K. w Z. zwróciła się do Prezydenta Miasta Z. o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w Z., przy ul. [...], [...] i [...], obejmującej działki o numerach geodezyjnych: 1, 2, 3, 4 i 5 o powierzchni 10,213 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] Sądu Rejonowego w Z.. W toku postępowania, bo w dniu [...] r. doszło do zmiany firmy wnioskodawczyni na "A" Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w Z.. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art.1 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, art. 4 ust 1-4, ust. 6 i art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu) oraz art. 104 i 107 kpa, Prezydent Miasta Z. orzekł o przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], [...] i [...], obejmującej działki o numerach geodezyjnych: 1, 2, 3, 4 i 5 o łącznej powierzchni 10,213 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Sądu Rejonowego w Z., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki "A" Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w Z.. Jednocześnie organ I instancji ustalił wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. działek na kwotę 481.894,00 zł, rozkładając jej płatność na 20 rocznych rat. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, że na dzień [...] r. objęta postępowaniem nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego, wobec tego spełniony jest ustawowy wymóg przekształcenia z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca o przekształceniu, gdy jednocześnie możliwość przekształcenia nie jest wyłączona na podstawie art. 1 ust. 1b tej ustawy. Dalej Prezydent Miasta Z. powołując się na treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu oraz mające do ustalenia opłaty za przekształcenie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) oraz rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) dokonał oceny opracowanego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego T. Z.-K. operatu szacunkowego z dnia [...] r., skorygowanego przez rzeczoznawcę w [...] r. Dokonując ich oceny organ pierwszej instancji stwierdził, iż zawierają one w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny przez rzeczoznawcę. Uznając, iż wycena została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, przyjęta została jako właściwa odnośnie określenia wartości ww. nieruchomości, a co za tym idzie jako dowód w sprawie. Po zaliczeniu na poczet wartości prawa własności wartości prawa użytkowania wieczystego – zgodnie z art. 69 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami – wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego objętych przekształceniem nieruchomości ustalono na kwotę 481.894,00 zł. Ustosunkowując się natomiast do złożonego wniosku o rozłożenie opłaty z tytułu przekształcenia na raty organ wyjaśnił, że w myśl art. 5a ww. ustawy o przekształceniu przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Dokonując oceny tych przepisów Prezydent Miasta Z. uznał, że wniosek o rozłożenie opłaty na raty zasługuje na uwzględnienie. W odwołaniu od tej decyzji w części dotyczącej wysokości ustalonej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności "A" Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w Z. wniosła w tej części o jej uchylenie i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że z naruszeniem przepisów art. 4 ust. 2 ustawy oraz mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami a nadto przepisów postępowania, organ pierwszej instancji bezpodstawnie odmówił, przy ustalaniu wysokości opłaty za przekształcenie, uwzględnienia poczynionych na nieruchomościach nakładów. Nakłady te skutkowały wzrostem wartości nieruchomości, co miało istotny wpływ na ustalenie opłaty za przekształcenie. W konsekwencji rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności objętej postępowaniem nieruchomości. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, a następnie podniósł, że zgodnie z art. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl natomiast ust. 3 art. 1 tej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1 a, a także osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. W cytowanym przepisie ustawodawca wskazując podmioty uprawnione do domagania się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości posługuje się pojęciem osoby fizycznej i osoby prawnej, o których mowa w księdze pierwszej, tytule II, dziale I i II Kodeksu cywilnego. W oparciu o dokumenty przedłożone przez Prezydenta Miasta Z. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ustalono, że aktualnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], [...] i [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 5 o łącznej powierzchni 10,213 ha przysługuje "A" spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w Z. – na podstawie zmiany umowy spółki komandytowej, w tym zmiany polegającej na wniesieniu wkładu (z [...], r. Rep. A nr [...],). Ww. Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego od "C" Spółki Akcyjnej z siedzibą w Z., która użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu była na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] r. [...] oraz z [...] r. Nr [...]. Zgodnie z art. 12 kodeksu spółek handlowych spółka akcyjna jest osobą prawną. Oznacza to, że poprzednik prawny aktualnego użytkownika wieczystego, któremu użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu przysługiwało w dacie [...]r. był osobą prawną – a zatem jednym z dwóch rodzajów podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Przechodząc do oceny, czy aktualnemu użytkownikowi wieczystemu przysługuje roszczenie o przekształcenie tego prawa w prawo własności w pierwszej kolejności Wojewoda zaznaczył, iż wnioskodawca jest spółką komandytową której sposób powstania, zasady działania, rozwiązanie i likwidację uregulowano przepisami Kodeksu spółek handlowych. W art. 4 k.s.h. dokonano podziału spółek na osobowe i kapitałowe. Do spółek osobowych zaliczono: spółkę jawną, spółkę partnerską, spółkę komandytową oraz spółkę komandytowo - akcyjną, natomiast spółki kapitałowe to: spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółka akcyjna. Powyższy podział związany jest między innymi przyznaniem spółkom kapitałowym osobowości prawnej oraz braku tego przymiotu w przypadku spółek osobowych (art. 12 k.s.h.). Organ odwoławczy zaakcentował, że poza wyżej wskazanymi osobami fizycznymi i prawnymi podmiotem stosunków cywilnoprawnych są także jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, w doktrynie określane mianem "ułomnych osób prawnych", do których należą spółki osobowe. Do takich należy też zgodnie z definicją zawartą w art. 102 k.s.h. spółka komandytowa, która jest spółką osobową mającą na celu prowadzenie przedsiębiorstwa pod własną firmą, w której wobec wierzycieli za zobowiązania spółki co najmniej jeden wspólnik odpowiada bez ograniczenia (komplementariusz), a odpowiedzialność co najmniej jednego wspólnika (komandytariusza) jest ograniczona. Dodatkowo, przepisy K.s.h. pozwalają na "ograniczenie" nieograniczonej odpowiedzialności komplementariusza w ten sposób, że w miejsce osoby fizycznej komplementariuszem zostaje specjalnie w tym celu powołana spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z minimalnym kapitałem zakładowym. Taka spółka z ograniczoną odpowiedzialnością ma przede wszystkim za zadanie zarządzanie i administrowanie spółką komandytową, a nie generowanie zysku. Prowadzeniem działalności gospodarczej i wypracowywaniem zysku zajmować się ma powołana w tym celu spółka komandytowa. Wskazać także należy, że w ksh brak jest przepisów dotyczących spółki komandytowej, które dawałyby możliwość przyznania jej osobowości prawnej. "A" spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w Z., jest spółką komandytową, w której komplementariuszem jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. ustawodawca przyznał prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dwóm rodzajom podmiotów – osobom fizycznym i osobom prawnym. W ocenie organu odwoławczego powyższy katalog należy traktować ściśle, co oznacza, że nie można go rozszerzać na inne rodzaje podmiotów niewymienione w przepisie. W świetle powyższego uznać zdaniem organu odwoławczego należy, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki podmiotowej określonej w art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie zalicza się bowiem do żadnego z podmiotów wskazanych w ww. przepisach, tym samym nie przysługuje jej żądanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Uzasadniało to uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie o odmowie przekształcenia. Uchylenie kontrolowanej decyzji i orzeczenie na niekorzyść odwołującej się nastąpiło przy tym z uwzględnieniem art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przedmiotowej sprawie, warunek rażącego naruszenia prawa został spełniony. Decyzją organu pierwszej instancji przyznano bowiem uprawnienie podmiotowi, któremu ono nie przysługuje. Z tego też względu możliwe było odstąpienie od zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] pełnomocnik "A" Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w Z. wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie oraz z rażącym naruszeniem art. 139 kpa poprzez naruszenie zasady nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację przemawiającą zdaniem skarżącej za przyznaniem prawa do przekształcenia również ułomnym osobom prawnym. W tym względzie powołano się m. in. na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 718/12 oraz na treść art. 331 § 1 kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzone w ramach wynikających z treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a także z naruszeniem art. 139 kpa. Zważyć w tym miejscu należy, że stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie natomiast z ust. 3 tegoż artykułu z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 (...). Kontrowersja pomiędzy Wojewodą [...] organem I instancji oraz skarżącą Spółką, jaka zaistniała w kontrolowanej sprawie dotyczyła możliwości zastosowania ostatnio wskazanego przepisu do jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, którym prawo przyznaje jednak zdolność prawną. Do takich jednostek organizacyjnych, zwanych także "ułomnymi osobami prawnymi", zaliczane są m.in. spółki osobowe wymienione w art. 4 § 1 pkt 1 kodeksu spółek handlowych, w tym spółki komandytowe. Zgodnie z art. 8 § 1 tej ustawy spółka osobowa może bowiem we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Próba odpowiedzi na pytanie czy spółka komandytowa może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. i skutecznie wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nie jest łatwa. Stan prawny nie jest bowiem w tym zakresie klarowny, także w doktrynie i judykaturze brak jednoznacznie wykształconych i utrwalonych poglądów. W zależności bowiem od przyjętej metody wykładni prawa dojść można w tej mierze do przeciwstawnych poglądów. Jeśli bowiem zastosować jedynie wykładnię językową, literalną i ograniczyć się do rozważania treści art. 1 przywołanej ustawy to wyprowadzony wniosek wspierać będzie pogląd wyrażony przez Wojewodę [...]. Istotnie bowiem w cytowanym wyżej art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. ustawodawca przyznał prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie dwóm rodzajom podmiotów - osobom fizycznym i osobom prawnym. Wnioskodawczyni nie spełnia zatem przesłanki podmiotowej określonej w przywołanej normie, nie zalicza się bowiem do żadnego z podmiotów wskazanych w ww. przepisach, tym samym nie przysługuje jej żądanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dokonując jednak wykładni celowościowej i systemowej, uwzględniającej zarówno cele i funkcje omawianej normy, jak też jej miejsce w całości systemu prawa i powiązania oraz zależności pomiędzy konkretnymi aktami dojść trzeba do wniosków zgoła odmiennych. Zgodzić się bowiem należy ze stroną skarżącą, że przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. należy interpretować mając na uwadze treść art. 33¹ Kodeksu cywilnego. Przepis ten generalnie nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o osobach prawnych do jednostek organizacyjnych, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Brak zaś racjonalnych podstaw do wyłączenia stosowania normy tej w odniesieniu do art. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. i wykluczenia spółek osobowych, w tym spółek komandytowo-akcyjnych z zakresu działania ustawy o przekształceniu. Nadto wykluczenie podmiotów tych z kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z uwłaszczenia w trybie ustawy naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika bowiem nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Cechą relewantną osób prawnych i spółek osobowych jest zdolność prawna, która nie pozwala na różnicowanie ich sytuacji w obrocie prawnym i nakazuje ich jednakowe traktowanie – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 718/12. Pogląd ten zdaniem obecnego składu orzekającego należy podzielić. W konsekwencji ograniczenie analizy art. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. jedynie do wykładni literalnej, tak jak to uczynił Wojewoda [...], prowadzi do wniosków sprzecznych zarówno z wynikami wykładni systemowej, jak i celem przywołanej normy. Oczywistym bowiem zamiarem ustawodawcy towarzyszącym konstruowaniu i wprowadzeniu w życie przywołanego artykułu było przyspieszenie i udrożnienie procesów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poszerzenie podmiotowe i przedmiotowe podmiotów uprawnionych do przekształceń. W konsekwencji, zdaniem Sądu, rozważając przedmiotową wątpliwość prymat należy przyznać wynikom otrzymanym wedle dyrektyw systemowych i funkcjonalnych. Wynik wykładni literalnej pozostaje bowiem w sprzeczności z ideą spójności systemu prawa oraz celami i funkcją analizowanej normy, a także statusem spółek, o których mowa, w innych niż przywołana ustawa aktach, w których status ten zrównano ze statusem osób prawnych. Tym samym, z uwagi na argumenty przedstawione powyżej, uznać zdaniem Sądu należy, iż pomimo, iż ustawa z 2005 r. wprost wskazuje jedynie osoby fizyczne i prawne oraz ich następców to jednak obejmuje zakresem podmiotowym także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w tym występującą w postępowaniu spółkę komandytowo – akcyjną. Jednostki takie mają możliwość przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego na takich samych zasadach jak osoby prawne. Stanowisko zajęte w niniejszym wyroku jest zbieżne ze stanowiskami wyrażonymi w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 546/13 (LEX nr 1355054) i z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 547/13 (LEX nr 1364376), dotyczącymi uprawnień do przekształcenia spółek komandytowo-akcyjnych. Podkreślenia wymaga zresztą, wobec opisanych wyżej wątpliwości prawnych i możliwych metod wykładni, iż organ administracji publicznej może odmówić wnioskodawcy przyznania żądanego uprawnienia bądź świadczenia jedynie wówczas gdy zarówno stan faktyczny sprawy, jak i stan prawny nie ulegają wątpliwości. Odmowa nie może bowiem opierać się li tylko na wyborze jednej z kolidujących ze sobą w danym przypadku metod wykładni. Pozbawienie podmiotu wnioskowanego uprawnienia nie może bowiem wynikać z zastosowania reguł interpretacyjnych, formalnie wprawdzie poprawnych, jednak pozostających w sprzeczności z harmonijnością systemu prawa i celem oraz funkcjami interpretowanej normy. W konsekwencji, Sąd nie podzielił wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu o naruszeniu przez organ I instancji art. 1 ustawy z 2005 r. poprzez bezprawne uznanie Spółki za podmiot uprawniony do skutecznego wnioskowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Oznacza to również, że brak było podstaw do zastosowania przez Wojewodę [...] treści art. 139 kpa przez orzeczenie na niekorzyść skarżącej. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Ponownie rozpoznając sprawę w następstwie wniesionego przez Spółkę odwołania rozpozna ją Wojewoda [...] w zakresie prawidłowego ustalenia wysokości obciążającej skarżącą opłaty z tytułu przekształcenia. sw