II SA/Sz 1313/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. D.- K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 6 pkt 16, art. 98 w związku z art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) – uznał za nienależnie pobrane przez E.D.-.K. świadczenia pomocy społecznej wypłacone w okresie od [...] w łącznej kwocie [...] zł, przyznane następującymi decyzjami: 1. Nr [...] z dnia [...] przyznającą zasiłek okresowy na okres od [...] w wysokości [...] miesięcznie , 2. Nr [...] z dnia [...] przyznającą jednorazową pomoc w postaci zapłaty faktury za leki w kwocie [...], 3. Nr [...] z dnia [...]. przyznającą zasiłek celowy w kwocie [...] na zakup leku, 4. Nr [...] z dnia [...] przyznającą zasiłek okresowy na okres od [...] w wysokości [...] miesięcznie. Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że podczas wywiadów środowiskowych, przeprowadzonych w dniach [...] r., [...] strona składała pod odpowiedzialnością karną oświadczenia o nie posiadaniu własnych dochodów. Tymczasem od [...] systematycznie otrzymywała od byłego męża alimenty: [...] co ustalono na podstawie oświadczenia Z. K. oraz kserokopii przekazów wysłanych przez niego). Kierownik GOPS po przeliczeniu kryterium dochodowego strony oraz powołując się na art. 98 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że otrzymana przez nią pomoc we wskazanym okresie jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 6 pkt 16 tej ustawy. E. D. - K. wniosła odwołanie podnosząc, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, niepełnosprawną od kilkunastu lat. Od [...] jej dochód wynosił "0" i nie rozumie dlaczego ma zwracać świadczenia pomocy społecznej pobrane od [...]. zaś były mąż zalega z alimentami od [...] nie łoży na utrzymanie wspólnego mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że strona w okresie od [...] otrzymała świadczenia w formie zasiłków celowych i okresowych z przeznaczeniem na zakup leków w łącznej kwocie [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że strona w ww. okresie otrzymywała alimenty od byłego męża nie powiadamiając o powyższym fakcie organu, co wpłynęło na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania wsparcia z pomocy społecznej. Powołując się na cytowaną treść art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, organ odwoławczy stwierdził, że "uznanie pobranych świadczeń w zakreślonym okresie pomimo nie spełniania kryterium za świadczenia nienależnie pobrane zgodne jest z obowiązującym prawem". Kolegium zauważyło jednak, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń powinno być zgodnie z art. 104 ust. 4 cyt. ustawy poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej, i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia z wnioskiem odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadku uznania, iż występują szczególne okoliczności, tj. gdy zwrot pobranej pomocy stanowi dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczy skutki udzielonej pomocy. Mając na względzie fakt, iż udzielona pomoc przeznaczona była na zakup leków, w ocenie składu orzekającego żądanie zwrotu niweczyłoby cel udzielonej pomocy. E. D. - K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji i podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 6 pkt 16 i art. 8 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi strona dokonała własnych wyliczeń swojego dochodu w okresie objętym zaskarżoną decyzją i stwierdziła, że przekroczenie kryterium dochodowego było niewielkie "bo tylko o [...] zł w jednym miesiącu i [...] zł w drugim", co powoduje w jej sytuacji, że żądanie zwrotu przyznanych świadczeń niweczy skutki otrzymanej pomocy i przy braku możliwości spłaty zadłużenia stawia stronę całkowicie bez środków do życia, bez możliwości leczenia i wykupu leków. Zdaniem skarżącej przy orzekaniu o uznaniu za nienależnie pobrane organ powinien wziąć pod uwagę postanowienia art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc dochody skarżącej ze [...], a także postanowienia art. 8 pkt 12, który stanowi o uwzględnieniu dochodu za dany okres, za który uzyskano dochód, w konkretnym przypadku nadwyżkę [...], którą spowodowała wypłata zaległych alimentów. Skarżąca wyjaśniła, że wprawdzie Kolegium wskazało na możliwość starań o odstąpienie od żądania zwrotu, ale skarżąca nie może liczyć na pozytywne załatwienie jej wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dostarczyła podstaw, do stwierdzenia, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i to niezależnie od zarzutów i argumentów skargi, poza granice której należało wyjść przy zastosowaniu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Z podstawy prawnej decyzji organu I instancji, w której powołane zostały art. 6 pkt 16 i art. 98 ustawy o pomocy społecznej wynika przedmiot postępowania administracyjnego wszczętego w niniejszej sprawie z urzędu. Przepis ten stanowi, że: "Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio." Art. 104 ust. 4 stanowi natomiast, że: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty." Z zestawienia tych dwóch norm prawnych wynika zatem nie tylko jakie należy zamieścić rozstrzygnięcia w decyzji wydawanej na podstawie art. 98 ustawy o pomocy społecznej, ale również jakie ustalenia i rozważania należy poczynić w tym przedmiocie. Sama definicja nienależnie pobranego świadczenia zawarta w art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej stanowi tylko materialną podstawę rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, że jeśli zostanie ustalone, że zachodzi co najmniej jedna z określonych w art. 6 pkt 16 materialnych przesłanek definicji nienależnie pobranego świadczenia, to organ ma obowiązek wydania decyzji, o której mowa w art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga, że definicja nienależnie pobranego świadczenia obejmuje dwie sytuacje faktyczne występujące w alternatywie rozłącznej co oznacza, że spełnienie jednej z nich jest już wystarczające do uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Przepis art. 6 pkt 16 stanowi bowiem, że świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane 1) na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji 2) lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Wśród tych przesłanek ustawodawca nie zawarł warunku przekroczenia kryterium dochodowego, tak więc dla samego ustalenia, że określone świadczenie jest nienależnie pobrane, okoliczność ta, wbrew przekonaniu skarżącej płynącego z treści skargi, nie ma żadnego znaczenia. Podobnie bezprzedmiotowe dla tej definicji są zawarte w decyzjach organów obu instancji wywody co do przekroczenia lub nie przekroczenia (organy tu nie wypowiedziały się jednoznacznie) kryterium dochodowego przez skarżącą w okresie objętym zaskarżoną decyzją), nie poparte zresztą żadnymi konkretnymi ustaleniami i obliczeniami. Kwestia natomiast sytuacji dochodowej strony, a zatem i wysokości uzyskiwanego przez skarżącą dochodu oraz jej sytuacji materialnej i zdrowotnej, a także możliwości zarobkowych nie pozostaje bez znaczenia, przy prawidłowym zastosowaniu art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Co do tych okoliczności w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie ma żadnych ustaleń, co wskazuje na naruszenie przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a także art. 107 § 3 Kpa. Jeśli bowiem organ dochodzi do wniosku, że są podstawy do stwierdzenia, że pobrano nienależne świadczenie, to wszczyna postępowanie administracyjne, w jego ramach prowadzi postępowanie wyjaśniające nie tylko po to aby rozstrzygnąć w decyzji, że strona pobrała nienależne świadczenia, ale po to aby ustalić jego kwotę i orzec o obowiązku zwrotu tego świadczenia albo o odstąpieniu od żądania tego zwrotu. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, jak Kolegium, które uznało zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i utrzymało ją w mocy pojmuje stosowanie powyższych przepisów. Zauważyć należało, że decyzja organu I instancji jest niepełna, skoro nie zawiera w osnowie rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu świadczenia, które uznała za nienależnie pobrane, ani nie rozstrzyga o odstąpieniu od żądania tego zwrotu. Zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji treści pierwszego zdania art. 98 informującej o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego w tej sytuacji nie zastępuje braku rozstrzygnięcia stosownego do okoliczności sprawy. W efekcie decyzja oparta o przepisy art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie rozstrzyga w ogóle w przedmiocie objętym regulację zamieszczoną w tych przepisach. Wprawdzie rację ma Kolegium stwierdzając, że w postępowaniu wyjaśniającym pracownik socjalny powinien zebrać niezbędny materiał dowodowy konieczny do rozważenia ewentualnego wniosku o odstąpieniu od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, ale nie wiadomo dlaczego organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwą decyzję wydaną z naruszeniem art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie sprawy, Kolegium powieliło błędy organu I instancji w zakresie wykładni i zastosowania art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i jednocześnie naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rzeczą organu będzie wyjaśnienie, zgodnie z definicją, czy strona pobrała nienależnie świadczenie, a jeżeli tak, to zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla orzeczenia o żądaniu zwrotu lub o odstąpieniu od żądania zwrotu tak zakwalifikowanego świadczenia i wydanie decyzji obejmującej swym rozstrzygnięciem - w zależności od ustaleń – stwierdzenie pobrania przez stronę nienależnie świadczenia z pomocy społecznej, określenie jego wysokości i albo orzeczenie o obowiązku jego zwrotu lub o odstąpieniu od żądania tego zwrotu. Z tych wszystkich względów, nie przesadzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję, a w związku z art. 135 tej ustawy uchylić także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparte zostało o art. 152 P.p.s.a.