III SA/Lu 834/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) z tytułu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nakładającą na M. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2013 r., w miejscowości C. przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów, składającego się z ciągnika siodłowego marki V. o nr rej. [...] wraz z naczepą marki S. o nr rej. [...], kierowanego przez M. M. Na podstawie wpisu z licencji [...] oraz dokumentu przewozowego CMR organ ustalił, że pojazdem wykonywano międzynarodowy transport drogowy rzeczy na trasie Słowacja-Rosja. W trakcie kontroli kierujący okazał m.in. kartę kierowcy z tachografu cyfrowego. W protokole wskazano, że analiza zawartych na niej danych, po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia, wykazała że w dniu [...] lutego 2013 r. miała miejsce samowolna ingerencja w funkcjonowanie cyfrowego urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek czego nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Organ ustalił, że M. M. próbował ukryć rzeczywisty czas prowadzenia pojazdu i odpoczynków poprzez przyłożenie magnesu do impulsatora przy skrzyni biegów, co doprowadziło do zakłóceń impulsatora i w konsekwencji spowodowało zafałszowanie danych cyfrowych zapisanych na karcie kierowcy. Jak wynika z protokołu przesłuchania świadka z dnia [...] lutego 2013 r., M. M. użył magnesu podczas dojazdu do miejsca załadunku na terenie Słowacji w dniu [...] lutego 2013 r., ponieważ kończył mu się czas pracy, a musiał zdążyć na załadunek w firmie [...] w miejscowości Z. nad H. Kierowca przyłożył magnez do impulsatora przy skrzyni biegów, aby w chwili gdy prowadził pojazd, na karcie kierowcy i w tachografie w dniu [...] lutego 2013 r., w godzinach 15:05 – 15:20 zarejestrować przerwę zamiast czasu prowadzenia pojazdu, przebytej drogi oraz prędkości. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił M. O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. skarżący wskazał, że zadanie przewozowe w dniach [...] lutego 2013 r. było zaplanowane tak, by kierowca miał zapewnioną możliwość przestrzegania przepisów czasu pracy kierowcy. Skarżący podniósł, że kierowca po dotarciu w okolice miejsca załadunku powinien rozpocząć odbieranie regularnego czasu odpoczynku, a dopiero w dniu [...] lutego 2013 r. udać się do właściwej firmy i podstawić się pod załadunek, który został zaplanowany właśnie na dzień [...] lutego 2013 r. Ponadto wskazał, że kierowcy przechodzą regularnie szkolenia z czasu pracy i obsługi tachografu. Do pisma skarżący dołączył kopię dokumentu z dnia [...] sierpnia 2012 r., potwierdzającego ukończenie przez kierowcę szkolenia okresowego oraz kopię dokumentu potwierdzającego termin załadunku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ponownie zawiadomił M. O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, informując jednocześnie o zmianie kwalifikacji naruszenia "Samowolna ingerencja w funkcjonowanie cyfrowego urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe" na "Niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrowego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi", które dotyczy Lp. 6.2.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012, poz. 1265, z późn. zm.), dalej: ustawa o transporcie drogowym. W odpowiedzi na powyższe, skarżący wskazał, że nie rozumie w jakim celu i na jakiej podstawie zmieniono kwalifikację naruszenia, a w piśmie organu tego nie wyjaśniono. Ponadto podniósł, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz wskazał, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, nałożył na podmiot wykonujący przewóz drogowy – [...], karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za naruszenie określone w Lp. 6.2.1 Załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym tj. za niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrowego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W wyniku złożonego przez M. O. odwołania, decyzją z dnia [...] września 2013 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że z analizy zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że M. M. w dniu [...] lutego 2013 r. nie rejestrował na karcie kierowcy zapisów prędkości, przebiegu drogi i prawidłowej aktywności kierowcy używając w tym celu magnesu. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i zasadnie nałożył na skarżącego karę 5 000 zł. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego okoliczności podnoszone przez stronę nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ustalone naruszenie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Aby uwolnić się od odpowiedzialności nie wystarczy jedynie wskazać, że to kierowca jest wyłącznie odpowiedzialny za naruszenia. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest bowiem prawidłowe zabezpieczenie, zorganizowanie zadania przewozowego, a następnie jego właściwa kontrola. Organ podniósł, że skarżący nie wykazał również okoliczności, których nie mógł przewidzieć oraz na które nie miał wpływu, zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, w przypadku gdy za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, bądź w sytuacji gdy od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Organ podniósł, że brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć i nie wystarczy tylko zakwestionować swojej odpowiedzialności. Prowadzenie właściwej kontroli pracy leży w interesie przedsiębiorcy, który może jej dokonywać poprzez kontrole telefoniczne, GPS czy inne formy oddziaływania. Na przedsiębiorcy bowiem spoczywa obowiązek prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie ziściły się również przesłanki wskazane w art. 92b ustawy o transporcie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. O. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 92b ust 1, art. 92c ust. 1 i art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, dokonywanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym i niezamieszczenie kompletnego uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu skargi M. O. wskazał, że powstałe naruszenie nastąpiło wskutek okoliczności, których nie mógł przewidzieć oraz wskazał, że dopełnił ciążących na nim obowiązków organizując szkolenia kierowców w zakresie obowiązujących przepisów prawa dotyczących czasu pracy kierowców oraz obsługi urządzeń rejestrujących. W ocenie skarżącego organ nie odniósł się do załączonej przez niego dokumentacji potwierdzającej zaplanowanie zlecenia załadunku i odbycie przez kierowcę szkolenia z zakresu czasu pracy i obsługi tachografu oraz jego wyjaśnień. Skarżący wskazał również, że kierowca podczas kontroli drogowej został ukarany grzywną w kwocie 2 000 zł, a naruszenie pierwotnie było zakwalifikowane w inny sposób. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiot wykonujący przewóz drogowy podlega karze pieniężnej. Wykaz naruszeń i wysokość kar określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Kary te są nakładane w trybie administracyjnym, zaś odpowiedzialność jest niezależna od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzianego, a powstałym skutkiem (por. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1257/06). Odstępstwo od tej reguły przewidziane zostało w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d. W myśl przepisu art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć; 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ; 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że przesłanki egzoneracyjne określone w przepisie art. 92c nie odnoszą się do zachowania przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, jak i organizacji pracy przedsiębiorstwa, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć. Chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne, a nie związane z niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa transportowego. Przedsiębiorca jest bowiem zobowiązany, do takiego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa transportowego, aby w przyjętym modelu i schemacie jego działania, uwzględnione zostały wszystkie określone w przepisach obowiązującego prawa zasady dotyczące prowadzenia tego rodzaju działalności. Oznacza to, że przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Powyższe powinno więc uwzględniać długość tras koniecznych do pokonania przez kierowcę jak również godziny załadunków/rozładunków. Istota sporu, jaki zaistniał pomiędzy skarżącym a organami w niniejszej sprawie, sprowadza się do ustalenia, czy naruszenia stwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej w dniu od [...] lutego 2013 r. miały charakter niezależny od strony, co dawałoby podstawę do zwolnienia jej z odpowiedzialności, czy też nie. Strona nie kwestionuje bowiem ustaleń poczynionych w trakcie kontroli, ani też wysokości nałożonej na nią kary. Skarżący wskazał jednak okoliczności wykazujące, że ze swej strony stworzył takie warunki wykonywania przewozów, które gwarantowały przestrzeganie przepisów ustawy. W tym zakresie organy nie wyjaśniły jednak wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, zaś wyjaśnienie podstawy prawnej - na przedstawieniu przyjętej przez organ wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego przyjął, że na podstawie zgromadzonego w materiału nie ma podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., nie wskazując żadnych konkretnych ustaleń. W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji organ podniósł również, że skarżący nie wykazał, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy, a z zeznań kierowcy wynika, że używanie magnesu spowodowane było koniecznością wykonania terminowego zadania przewozowego. Organ nie wziął jednak pod uwagę podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania okoliczności dotyczących właściwej organizacji zadania przewozowego. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r., M. O. wyjaśnił, że zadanie przewozowe było zaplanowane tak, aby kierowca miał zapewnioną możliwość przestrzegania czasu pracy. Z zeznań M. M. wynika, że kierowca użył magnesu podczas dojazdu do miejsca załadunku na terenie Słowacji w dniu [...] lutego 2013 r., ponieważ kończył mu się czas pracy, a musiał zdążyć na załadunek w firmie [...] w miejscowości Z. nad H. Kierowca przyłożył magnez do impulsatora przy skrzyni biegów, aby w chwili gdy prowadził pojazd, na karcie kierowcy i w tachografie w dniu [...] lutego 2013 r., w godzinach 15:05 – 15:20 zarejestrować przerwę zamiast czasu prowadzenia pojazdu, przebytej drogi oraz prędkości. Jednak z wyjaśnień skarżącego wynika, że załadunek w firmie [...] został zaplanowany na [...] lutego 2012 r., wobec czego kierowca nie musiał obawiać się, że nie zdąży na czas. Na dowód powyższego skarżący załączył kopię dokumentu potwierdzającego termin załadunku. W zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniesiono się również do podniesionego przez skarżącego argumentu regularnego przeprowadzania okresowych szkoleń z czasu pracy czy też obsługi tachografu, na dowód czego skarżący złożył kopię odpowiedniego zaświadczenia. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że w procesie podejmowania decyzji organy nie uwzględniły całokształtu okoliczności faktycznych mających wskazywać na brak podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu, organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w zakresie przesłanek wskazanych w powyższych przepisach oraz nie ocenił należycie wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Również uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom nakreślonym w art. 107 § 3 k.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie rozważyć wskazane wyżej okoliczności. Powinien przy tym wziąć pod uwagę argumentację przedstawioną przez skarżącego i odnieść się do niej w sposób zrozumiały dla strony. Te ustalenia i ocena winna zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ powinien przeanalizować i rozważyć wszystkie przesłanki wyłączające odpowiedzialność skarżącego za stwierdzone naruszenia wskazane w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz ustosunkować się do dołączonych przez skarżącego dokumentów. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.