II SA/Rz 129/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: w dniu 22 kwietnia 2013 r. wpłynął do Starosty [...] - wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji o skierowanie M. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów drogowych, na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2013r., poz. 1137 ze zm., zwanej dalej u.p.r.d.). Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] - Starosta [...] skierował M. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 u.p.r.d. W dniu 7 sierpnia 2013 r. M. M. nadał w urzędzie pocztowym do SKO wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu zarzucił, że kwestionowana decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej gdyż art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. nie określa terminu, w którym osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami, skierowana decyzją starosty na kontrole sprawdzenie kwalifikacji, powinna przystąpić do takiego egzaminu. Tym samym żaden przepis prawa nie upoważnia starosty do samodzielnego określenia przedmiotowego terminu. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] - SKO odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium odnosząc się do przyczyn, które w ocenie wnioskodawcy przemawiają za wydaniem decyzji bez podstawy prawnej uznało, że są one bezzasadne. Wyjaśniło, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji - jest to taka sytuacja, kiedy w systemie prawa nie obowiązuje przepis, który może być podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż obowiązujące przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym zawierały przepisy pozwalające na skierowanie kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kategorii B, więc o braku podstaw prawnej nie może być mowy. Nadto Kolegium stwierdziło, że nie można kategorycznie powiedzieć, że ustalenie terminu nie mieści się w kompetencji organu do nakazania poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a jego ustalenie jest wyłącznie możliwe w postępowaniu o cofnięciu uprawnień. Tym samym nie da się uznać, że zakreślenie terminu w decyzji wydanej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. jest dotknięte wadą, która prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji. M.M. reprezentowany przez adwokata Ł. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez SKO decyzją z dnia [...] września 2013 r. wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] maja 2013 r., alternatywnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła Kolegium rażące naruszenie w postaci: 1) 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b u.p.r.d., które polegało na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę, w zakresie dotyczącym określenia przez ten organ, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej terminu, w którym M. M. powinien był przystąpić do egzaminu sprawdzającego jego kwalifikację do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B, 2) art. 10 § 1 k.p.a., podlagające na braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji, wskutek czego nie mógł się on odnieść do stanowiska zaprezentowanego przez Starostę w trakcie postępowania o stwierdzanie nieważności, które to zaniechanie organu pozbawiło go prawa do czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie Decyzją z dnia [...] października 2013, nr [...] – SKO utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja Starosty z dnia [...] maja 2013 r. nie wydana została bez podstawy prawnej. Obwiązujące w chwili orzekania przepisy u.p.r.d. zawierzały przepisy pozwalające na skierowanie kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kategorii B, więc o braku podstawy prawnej nie może być mowy. Wyjaśniło, że odnośnie zakreślenia terminu do przystąpienie do egzaminu to nałożenie obowiązku, aby nie było tylko działaniem pustym, musi z jednej strony obligować organ do sprawdzenia czy został on wykonany, z drugiej uświadomić zobowiązanemu właśnie konieczność wykonania obowiązku w czasie wynikającym w celu, dla którego obowiązek został nałożony. Kolegium wyjaśniło również, że z istoty nałożenia obowiązku decyzją wynika to, że we władczym działaniu organu mieści się nie tylko sama możliwość nałożenia, ale również określenia terminu czy nawet sposobu jego wykonania. Zapewnia to z jednej strony, organowi możliwość kontroli prawidłowości wykonania, z drugiej, stronie, że jeśli wykona go zgodnie z zaleceniami będzie miała pewność realizacji nałożonego obowiązku. W skardze na tę decyzję M. M. reprezentowany przez adwokata Ł. S. wniósł o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono Kolegium rażące naruszenie prawa przedstawiając analogiczne zarzuty jak w odwołaniu. W uzasadnieniu wskazano na wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r., sygn. I OSK 35/09, zgodnie z którym decyzja o której mowa w art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie wykonania takiego rozstrzygnięcia. Brak jest podstaw prawnych do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin. Brak podstawy prawnej do ustalenia terminu wykonania nałożonego obowiązku oznacza, że decyzja w zakresie określającym taki termin została wydana bez podstawy prawnej, a to z kolei obliguje do wyeliminowania wskazanego rozstrzygnięcia w omawianej części z obrotu prawnego, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podkreślił, że w chwili obecnej zgodnie z aktualną linia orzeczniczą brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby uznać, że organ administracyjny jest upoważniony do samodzielnego określenie terminu, w trakcie którego osoba skierowana na wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego policji na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji powinna się poddać takiemu sprawdzeniu kwalifikacji. W ocenie skarżącego decyzje obu instancji SKO zostały wydane bez podstawy prawnej, i powinny zostać zmienione w ten sposób, że SKO powinno stwierdzić nieważność decyzji w zakresie ustalenia przez Starostę terminu na poddanie się przez skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest nieuzasadniona. Skarżący upatruje nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w tym, iż art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz.U. 2011.30.151) będący jej podstawą prawną nie zawiera terminu, w którym osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami, skierowana decyzją starosty na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, powinna poddać się takiemu sprawdzeniu kwalifikacji. Tym samym więc, żaden przepis prawa nie upoważnia organu administracyjnego do samodzielnego określenia tego terminu. Stanowisko to jest bezzasadne. Skierowanie skarżącego w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa o ruchu drogowym nastąpiło w związku z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30 poz. 151 ze zm.), w związku z "uzasadnionymi zastrzeżeniami co do kwalifikacji" kierowcy. W art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami wskazano przede wszystkim na podmiot wydający decyzję w przedmiocie skierowania kierowcy w określonej sytuacji. Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 49 ustawy o kierujących pojazdami, który precyzuje m.in. osoby, które polegają takiemu sprawdzeniu. Z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami wynika, iż sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy (...) w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Z przepisów tych nie wynika, aby organ miał prawo zakreślać termin do poddania się takiemu egzaminowi sprawdzającemu. Podstawą prawną takiego zakreślenia jest jednak art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami obowiązujący od 18.01.2013 r., który stanowi, że Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, którym miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. 2013, 82) w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 4.01.2016 r. i naruszenia te skutkowały przekazaniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego (...), stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia prowadzącego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W realiach niniejszej sprawy przekroczenie liczy 24 punktów miało miejsce 13 kwietnia 2013 r., co w świetle wcześniejszych rozważań i powołanego przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami uzasadnia istnienie podstawy prawnej w decyzji Starosty z [...] maja 2013 r. dla zakreślenia terminu do poddania się egzaminowi sprawdzającemu. Powyższe oznacza, ze zaskarżona decyzja SKO jest prawidłowa mimo niepełnego uzasadnienia. Powołane w skardze orzecznictwo NSA dotyczyło stanów prawnych sprzed 1.01.2013 r. i w związku z tym nie mogło być argumentem dla kwestionowania zasadności decyzji administracyjnej wydanej po 18.01.2013 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.