IV SA/Gl 753/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta K. z dnia [...] roku nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nr [...] z dnia [...] o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu należności poniesionych z tytułu wydatków poniesionych przez gminę K. na opłatę za pobyt B. L. w Domu Pomocy Społecznej w B. za okres od 5 października 2010 r. do 30 czerwca 2012 r. ustalonych na podstawie decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...] w kwocie 33 934,98 zł. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił M. i R. W. odstąpienia od żądania zwrotu należności poniesionych z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę K. na opłatę za pobyt B. L. w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie w B. za okres od dnia 5 października 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. w kwocie 33 934,98 zł. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 14, art. 61 ust. 2 i 3, art. 104 ust. 1 i ust. 3, art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej zwanej ustawą). W motywach uzasadnienia organ I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że na podstawie decyzji Dyrektora MOPS nr [...] z dnia [...] zobowiązano stronę do zwrotu należności poniesionych z tytułu wydatków poniesionych przez gminę K. na opłatę za pobyt B. L. w Domu Pomocy Społecznej w B. za okres od 5 października 2010 r. do 30 czerwca 2012 r. w kwocie 33 934,98 zł. Strona od powyższej decyzji wniosła odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymało wskazaną wyżej decyzję w mocy. W dniu 7 marca 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek pełnomocnika strony o odstąpienie od żądania zwrotu ustalonych wydatków na podstawie tej decyzji. Skorzystanie z tego uprawnienia wymaga zbadania sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej w drodze wywiadu środowiskowego. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej za podstawę do powyższych ustaleń przyjął wywiad środowiskowy z dnia 6 marca 2013 r. oraz materiał dowodowy stanowiący załączniki do tego wywiadu. Stan zdrowia R. i M. W. został udokumentowany odpowiednimi zaświadczeniami lekarskimi. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że łączny miesięczny dochód M. i R. W. wynosi 4 651,63 zł (emerytura R. W.- 3387,20 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz emerytura M. W. w kwocie 1111,43 zł). Stwierdzono również, że rodzina posiada dom jednorodzinny o powierzchni 160m2, jest posiadaczem działki o powierzchni 0,23 ha oraz samochodu o szacunkowej wartości 6000 zł. Posiadane zasoby pieniężne to kwota 10000 zł. Po odliczeniu kwot stałych miesięcznych wydatków państwu W. pozostaje miesięcznie do dyspozycji kwota 2 949,89 zł, która przekracza 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Organ wskazał również, że zachowanie strony tj. kategoryczna odmowa partycypowania w kosztach pobytu córki w Domu Pomocy Społecznej od początku umieszczenia, jak również odmowa przeprowadzania wywiadów środowiskowych jest przyczyną, że obecnie zobowiązana jest do poniesienia znacznego ciężaru finansowego. Jednakże, w ocenie organu I instancji, nie jest to równoznaczne z przypadkiem szczególnym, bowiem mając na względzie ustalony stan majątkowy, dochodowy, rodzinny i osobisty nie może zasługiwać na akceptację sytuacja, w której strona w sposób systemowy uchyla się od regulowania bieżących opłat z pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej, a po powstaniu znacznej zaległości występuje do organu z żądaniem odstąpienia od ustalenia opłaty, podczas gdy dysponuje dochodem umożliwiającym ponoszenie opłaty. Od powyższej decyzji M. R. W. reprezentowani przez radcę prawnego M. Z. wnieśli odwołanie wyrażając tym samym niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. i naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267)., co w konsekwencji zaskutkowało błędnym ustaleniem, że nie istnieją przesłanki szczególnej okoliczności. Biorąc powyższe pod uwagę pełnomocnik odwołujących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pierwszej instancji. Uzasadniając odwołanie pełnomocnik oświadczył, że podtrzymuje stanowisko odwołujących, że zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu wydatków. Organ pierwszej instancji za podstawę ustaleń przyjął wywiad środowiskowy opisujący sytuację materialną, osobistą i rodzinną strony oraz zebrany materiał dowodowy. Jak wskazuje pełnomocnik na podstawie wszystkich dokumentów należało uznać za spełnioną przesłankę szczególnej okoliczności zawarta w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, gdyż państwo W. to osoby starsze i schorowane, a R. W. cierpi na tą samą chorobę, przez którą B. L. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej. Równocześnie pełnomocnik poinformował, że B. L. wyparła się rodziców, nie utrzymywała z nimi żadnych kontaktów i nigdy nie udzieliła im jakiejkolwiek pomocy. Następnie pełnomocnik przytoczył orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 395/11, w którym orzeczono że w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Jako przykład przypadku szczególnie uzasadnionego ustawodawca wskazał sytuację, gdy żądanie zwrot wydatków na udzielone świadczenie w całości lub części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dnia[...] wydało decyzję nr [...] mocą której utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy w pierwszej kolejności przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. Następnie Kolegium wskazało, że organ I instancji wszechstronnie rozważył sytuację strony pod kątem wystąpienia przypadku szczególnego, mając na względzie zarówno sytuację zdrowotną jak i finansową rodziny. Zdaniem organu odwoławczego sytuacja majątkowa rodziny jest dobra. Państwo W. posiadają znaczne oszczędności, samochód, a dochód uzyskiwany przez rodzinę jest znaczny. W opinii Kolegium wydatki związane z zakupem lekarstw nie stanowią natomiast obciążenia powodującego brak możliwości ponoszenia odpłatności za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że rodzina przez kilka lat nie realizowała ustawowego obowiązku alimentacyjnego wobec chorej psychicznie córki, pod pretekstem jej niewłaściwego zachowania, które mogło być wynikiem choroby [...] powodującej u chorych utratę kontroli nad emocjami. Trudności z wygospodarowaniem niezbędnych środków pieniężnych do wykonania zobowiązania stanowią jednakże przypadek zwykły, wynikający bezpośrednio z długotrwałego zaniechania realizacji ustawowego obowiązku alimentacji. Nie jest to jednakże przypadek szczególny będący podstawą do odstąpienia od żądania kwoty opłaty za Dom Pomocy Społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. i R. W. zastępowani przez radcę prawnego zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 104 § 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, art. 80 k.p.a., poprzez pomięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia sytuacji zdrowotnej i osobistej strony oraz art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia słusznego interesu skarżących. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i obciążenie organu administracji kosztami postępowania. W motywach uzasadnienia pełnomocnik po raz kolejny zaakcentował, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek szczególny, wynikający z chorowania przez R. W. na tą samą chorobę co B. L., a co za tym idzie z koniecznością umieszczenia R. W. w Domu Pomocy Społecznej. Z oświadczenia pełnomocnika wynika, że w związku z postępującą chorobą R. W. koszty leczenia są coraz większe, a sam skarżący wymaga całodobowej opieki. Nie odstąpienie przez organ od żądania zwrotu należności zniweczy skutki udzielonej pomocy, ponieważ obciążenie skarżących kosztami pobytu córki spowoduje konieczność zwrócenia się przez nich o pomoc w zakresie kosztów leczenia oraz opieki. Ponadto pełnomocnik zaznaczył, że organy niesłusznie skupiły się jedynie na finansowym aspekcie sprawy, podczas gdy B. L. sama postanowiła o zerwaniu kontaktów z rodzicami i nie chciała aby byli informowani o jej sytuacji zdrowotnej. Zdaniem pełnomocnika organ wydając rozstrzygnięcie pominął słuszny interes strony jakim jest możliwość leczenia i życia w godnych warunkach przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie dotyczyło odmowy odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowią przepisy art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej umożliwia osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej ubieganie się o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Ocenę zasadności wniosku i wybór sposobu jego załatwienia ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu. Wprawdzie w gestii organu pozostaje odmowa lub uwzględnienie wniosku zainteresowanego, nie oznacza to jednak jego dowolności przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 395/11). Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny (patrz wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2036/01, LEX 82004). Oczywiście nie znaczy to, że organ w każdym przypadku ma obowiązek pozytywnego rozstrzygnięcia. Zależy to bowiem od należytego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu zainteresowanego, rozumianych jako konkretne, zindywidualizowane okoliczności. W razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Z treści cytowanego art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika również, że zadaniem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku osoby zobowiązanej jest ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie posiada definicji ustawowej. W związku z tym w poszczególnych stanach faktycznych organ musi określić sam, czy z takim przypadkiem ma do czynienia, czy też przypadek taki nie zachodzi, a stanowisko w tej mierze musi być uzasadnione. Rozstrzygnięcie bowiem oparte na przepisie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ma charakter decyzji uznaniowej (patrz wyrok NSA z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2464/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że analiza sytuacji dochodowej skarżących nie została przeprowadzona zgodnie z przywołanymi regułami. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały bowiem, że sytuacja skarżących jest na tyle dobra, że nie uzasadnia odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej córki skarżących. Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie wyjaśniono, że ustalony stan majątkowy, dochodowy, rodzinny i osobisty powoduje, że brak jest szczególnych okoliczności dających podstawę do uwzględnienia wniosku strony. Ustalono, że dochód R. W. stanowi emerytura w wysokości 3387,20 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, zaś dochód M. W. to renta w wysokości 1111,43 zł. Zatem łączny dochód rodziny wynosi 4651,63 zł. Zdaniem organu po odliczeniu kosztów utrzymania nieruchomości, prądu, gazu, opału, ubezpieczenia, leków oraz utrzymania samochodu państwu W. pozostaje kwota 2949,89 zł. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji rozważył sytuację rodzinną skarżących zarówno pod względem zdrowotnym jak i finansowym. Już po odliczeniu niezbędnych wydatków, w tym na leki, państwo W. posiadają środki na uiszczanie opłaty za pobyt córki w domu pomocy społecznej. Natomiast brak więzi nie może stanowić argumentu dla odmowy partycypacji w kosztach jej pobytu w Domu Pomocy Społecznej. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że organy zgromadziły materiał dowodowy, jednakże nie wykazały jednoznacznie, czy żądanie zwrotu wydatków na udzielone B. L. świadczenie stanowiłoby dla zobowiązanych nadmierne obciążenie. Organy w istocie swoje wnioski oparły jedynie na tym, że skarżącym po odliczeniu kosztów leków oraz tzw. mediów pozostaje kwota 2949,89 zł., a zatem - jak stwierdziło Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji - "sytuacja majątkowa rodziny jest dobra". Organy nie wzięły pod uwagę, że R. W. cierpi na tą samą chorobę co jego córka, koszty leczenia tego schorzenia cały czas rosną, a nadto okoliczności, że wymaga on całodobowej opieki. Nie zbadały też, czy zachodzi prawdopodobieństwo, że niebawem z uwagi na wspomniane schorzenie może powstać konieczność umieszczenia R. W. w Domu Pomocy Społecznej, a co za tym idzie ponoszenia przez niego kosztów pobytu w takim domu. Powyższe uchybienia organów oznaczają, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było niezgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 oraz art. 107 k.p.a. Sąd stwierdził, że organy naruszyły wymienione wyżej przepisy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wyjaśnić wszystkie wyżej naprowadzone okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia. Po kompleksowym zbadaniu tych okoliczności organy powinny ponownie rozważyć, czy pozbawienie skarżących kwoty 33 934,98 zł byłoby celowe i uzasadnione. W myśl przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji obowiązany jest wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na tej podstawie ocenić czy dana okoliczność została udowodniona, bowiem dopiero dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych pozwala na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, w tym przypadku normy art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pk t 1 lit c w zw. z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 cyt. ustawy.