II SA/Po 19/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania R. G. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. G. Z uzasadnienia postanowienia wynikało, że organ przyjął, iż skoro zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona w dniu 23 sierpnia 2013r. to odwołanie złożone w siedzibie organu w dniu 10 września 2013r. zostało złożone po upływie 14-dniowego terminu. Organ stwierdził również, że dokonał prawidłowego pouczenia o trybie i terminie złożenia odwołania a odwołująca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Skargę na wskazane postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniosła R. G. Skarżąca domagała się uwzględnienia jej wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz męża J. G. Skarżąca podniosła argumenty związane z trudną sytuacją materialną rodziny i ciężkim stanem zdrowia męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Wskazać należy, że zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie oraz jest dopuszczalne. W konsekwencji powyższego podkreślić należy, że kognicja Sądu w przedmiotowej sprawie ogranicza się do oceny czy skarżąca odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła w terminie czternastodniowym, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a, a w przypadku, gdy uchybiła temu terminowi, czy w sprawie istniały przeszkody prawne, które czyniły wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania niedopuszczalnym. Natomiast poza kognicją Sądu pozostają okoliczności podnoszone przez skarżąca mające na celu uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu wskazać należy, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję ( art. 129 § 1 k.p.a ), w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a). Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a). Podkreślić również należy, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 k.p.a. Uszło jednak uwagi organu, że odwołanie zawierało wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia, które znajduje się na drugiej stronie odwołania. Taki wniosek przewidziany jest w art. 58 k.p.a. i stanowi przeszkodę prawną do wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a, zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. Obowiązek ów nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy na skutek uprzedniego wadliwego działania organu strona mogłaby ponieść ujemne dla swych praw konsekwencje. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, za bezsporną należało uznać okoliczność wniesienia przez skarżącą odwołania z uchybieniem terminu, czego skarżąca nie kwestionuje. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 23 sierpnia 2013 r. Zatem termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji upłynął z dniem 6 września 2013 r. Natomiast skarżąca odwołanie wniosła dopiero w dniu 10 września 2013 r. (data prezentaty organu na odwołaniu), a więc z przekroczeniem ustawowego terminu przewidzianego do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu dokonując wstępnego badania odwołania organ - mając na względzie, jego kompletną treść - powinien w razie wątpliwości wezwać skarżącą do wyjaśnienia, czy składa wniosek o przywrócenie terminu. Ponadto organ powinien pouczyć stronę o treści art. 58 Kpa, skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. W przedmiotowej sprawie należy uznać, że na skutek braku poinformowania skarżącej o skutkach odwołania złożonego bez wniosku o przywrócenie terminu organ zaniedbał obowiązkom z art. 9 zd. 2 k.p.a na szkodę skarżącej. W tym miejscu wskazać należy, że nie w każdej sytuacji organ ma obowiązek informowania strony o konsekwencjach uchybienia terminu i możliwości jego przywrócenia. To jednakże w sytuacji gdy strona w odwołaniu czy też innym piśmie podnosi okoliczności mogące stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania bez jednoznacznego sformułowania wniosku o przywrócenie terminu organ winien, mając na uwadze art. 9 k.p.a, pouczyć stronę o treści art. 58 k.p.a, skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. W tym miejscu wskazać należy, że o kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ orzeka wyłącznie na podstawie wniosku strony, a nie z urzędu. Wobec powyższego w sytuacji złożenia odwołania po upływie ustawowego terminie bez jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenia terminu organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 k.p.a. Również bez stosownego wniosku organ nie ma prawa oceniać czy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania z przyczyn zawinionych czy też niezawinionych. Powyższą kwestię organ jest uprawniony do badania dopiero w toku postępowania wszczętego wnioskiem o przywrócenie terminu, a nie z urzędu w sytuacji gdy stwierdził wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ wobec niesformułowania jednoznacznego i precyzyjnego wniosku o przywrócenie terminu może całkowicie pominąć okoliczności podniesione w odwołaniu a wskazujące na przyczynę opóźnienia odwołania. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien zwrócić się do strony o wyjaśnienie czy stron składa wniosek o przywrócenie terminu i zobowiązać ja do podania jak była przyczyna opóźnienia czyli winien zastosować przepis art. 58 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 p.p.s.a. nie zostało wydane, bowiem z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia nie podlega on wykonaniu.