I SA/Wa 1633/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Zrzeszenia W. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia własności części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego Zrzeszenia W. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. , poz. 267), po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Gminy [...] i Zrzeszenia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] z powołaniem się na art. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (Dz. U. Nr 16, poz. 156), zwanej dalej "ustawą", stwierdził, że z dniem [...] na rzecz Zrzeszenia [...] z siedzibą w K., przeszła własność części nieruchomości, w postaci samodzielnego niewyodrębnionego lokalu Nr [...], przeznaczonego na cele inne niż mieszkaniowe (kaplica) o powierzchni [...] m 2 mieszczącego się na drugiej kondygnacji budynku położonego we W., przy ul. [...] wraz ze związanym tym prawem własności udziałem w [...] części we wspólnych częściach budynku oraz w prawie własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka Nr [...],[...] obręb K., o pow. [...] ha. na której posadowiony jest wyżej wymieniony budynek. Wojewoda [...] wskazał między innymi, że zgodnie "z przepisem art. 1 ust. 1 wymienionej na wstępie ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r., własność nieruchomości państwowych lub ich części położonych na obszarze Ziem Zachodnich i Północnych, które w dniu 1 stycznia 1971 r. znajdowały się w wyłącznym faktycznym władaniu osób prawnych Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych, przechodzi nieodpłatnie na te osoby prawne. Przejście własności następuje z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie (ust. 2). Ustawa weszła w życie z dniem jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, to jest w dniu 29 czerwca 1971 r. Natomiast stwierdzenie przejścia własności nieruchomości następuje w drodze decyzji właściwego wojewody (ust. 3). Na skutek przekształceń organizacyjnych administracji publicznej, zadania uprzednio wykonywane przez właściwe organy do spraw wyznań prezydiów wojewódzkich rad narodowych o których mowa w art. 1 ust. 3 ustawy - obecnie należą do wojewodów. Decyzja właściwego wojewody, o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie niewątpliwie jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja o takim charakterze poświadcza o powstaniu określonego skutku prawnego z mocy prawa w wyniku zaistnienia przewidzianego prawem stanu faktycznego. Inaczej mówiąc decyzja taka potwierdza jedynie skutek prawny, który wynika wprost z ustawy. Z treści wyżej przytoczonego przepisu art. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. wynika, że dana nieruchomość lub jej część staje się z mocy prawa z dniem 29 czerwca 1971 r. własnością określonej kościelnej osoby prawnej pod warunkiem spełnienia się następujących dwóch przesłanek: 1) w dniu 1 stycznia 1971 r. nieruchomość ta stanowiła własność państwową, 2) w dniu 1 stycznia 1971 r. nieruchomość ta lub jej część znajdowała się w wyłącznym faktycznym władaniu osoby prawnej Kościoła Rzymskokatolickiego lub innego kościoła i związku wyznaniowego (...). Jeśli bowiem przepis art. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. uzależnia skuteczność nabycia z mocy prawa z dniem 29 czerwca 1971 r. mienia państwowego przez kościelną osobę prawną jedynie od wykazania, że mienie to w dniu 1 stycznia 1971 r. znajdowało się w wyłącznym faktycznym władaniu tej osoby, to niedopuszczalnym jest kreowanie innych przesłanek, np. dodatkowo uzależniających nabycie tego mienia od wykazania, że nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa na dzień wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to nabycie lub, że nie została przed tym dniem oddana w użytkowanie wieczyste. Taka wykładnia tego przepisu nie kłóci się przy tym z powszechnie akceptowanym stanowiskiem, że decyzja stwierdzająca nabycie mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się dopiero od momentu potwierdzenia nabycia określonego prawa w drodze tego aktu, zaś osoba prawna może skutecznie powoływać się na nabyte przez nią prawo, w tym ujawniać je w księdze wieczystej. Ze względu na fakt, że art. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. miał na celu uregulowanie stanu prawnego określonego typu nieruchomości, to jest stanowiących własność państwową i użytkowanych przez kościelne osoby prawne w dniu wejścia w życie tej ustawy, jako jedyny punkt odniesienia przy wydaniu decyzji na podstawie tego przepisu winien być przyjmowany właśnie ten dzień, tj. 29 czerwca 1971 r. (...). Tym samym decyzja nie mogła uwzględnić żądania wnioskodawcy, wyrażonego w jego piśmie z dnia [...], aby stwierdzić, że z dniem [...] wraz z własnością części przedmiotowej nieruchomości na wnioskodawcę przeszedł również odpowiedni udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Prawo takie, po pierwsze, nie było bowiem ustanowione na przedmiotowym gruncie w dniu [...], a po drugie przepis art. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. wyraźnie wskazuje, że skutkiem wypełnienia określonych w tym przepisie przesłanek, jest przejście z mocy ustawy prawa własności. Przepis ten w żadnym wypadku nie daje zatem uprawnienia do orzekania, że na jego podstawie na rzecz strony przeszło inne prawo, jak np. prawo użytkowania wieczystego gruntu". Od wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Administracji i Cyfryzacji złożyła Gmina [...]. W odwołaniu Gmina [...] podniosła, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, udział brał Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jako starosta. Zdaniem Gminy [...] "przedmiotowa decyzja Wojewody [...] jest wadliwa, gdyż narusza przepisy procedury administracyjnej poprzez nieuwzględnienie Gminy [...] jako strony postępowania i poprzez to pozbawienie jej możliwości udziału w tym postępowaniu. Od wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Administracji i Cyfryzacji złożyło także Zrzeszenie [...] podnosząc między innymi, że zgodnie z zasadą jednorodzajowości praw związanych z prawem własności lokali, Wojewoda [...] powinien stwierdzić, że Zrzeszenie nabyło wraz z prawem własności lokalu również udział w prawie użytkowania gruntu. W wyniku rozpoznania tych odwołań Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że odwołanie Gminy [...] nie może być uwzględnione, bowiem zgodnie z art. 92 wymienionej wcześniej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu, natomiast ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. Z powyższego wynika, że miasto na prawach powiatu jest wyłącznie gminą wykonująca zadania powiatu i nie jest odrębnym podmiotem od gminy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2008 r. (1 FSK 1398/07) miasta na prawach powiatu nie posiadają odrębnej od gmin je tworzących osobowości prawnej oraz nie są w żadnym zakresie innym podmiotem. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, iż miasto na prawach powiatu jest odrębnym od gminy znajdującym się na tym obszarze powiatem. Powiat taki po prostu nie istnieje, czemu ustawodawca dał wyraz nazywając tę jednostkę samorządu terytorialnego "miastem na prawach powiatu", a nie powiatem miejskim. Zarzut Gminy [...] naruszenia przez Wojewodę [...] postanowień art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego mógłby być ewentualnie skutecznym w przypadku wykazania, że zarzucone naruszenie uniemożliwiło Gminie [...] dokonanie konkretnych czynności procesowych. Minister Administracji i Cyfryzacji uznał również, że argumenty Zrzeszenia zaprezentowane w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione. Wojewoda [...] słusznie uznał, że w rozpatrywanej sprawie przepisy ustawy są jednoznaczne i nie jest możliwa ich interpretacja pozwalająca na uwzględnienie art. 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późń. zm.). Ze względu na powyższe, wszystkie rozstrzygnięcia dotyczące wymienionej na wstępie nieruchomości gruntowej muszą uwzględniać prawo własności Zrzeszenia do części tej nieruchomości ustanowione z mocy samego prawa w dniu 29 czerwca 1971 r. Nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że nabycie uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione przewidziane w tym przepisie warunki nabycia uprawnienia. Tak więc, co podniesiono wcześniej, skutek w postaci nabycia prawa w omawianym przypadku następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Badając sprawę z urzędu Minister Administracji i Cyfryzacji zauważył jednak, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono zapisów zarządzenia Dyrektora Urzędu do Spraw Wyznań z dnia 13 sierpnia 1971 r. w sprawie wykonania przepisów o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (M.P. Nr 44, poz. 286). W sprawie zastosowania w rozpatrywanej sprawie wyżej wymienionego zarządzenia wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt: I SA/Wa 1146/09, którego kopia znajduje się w aktach sprawy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Zrzeszenie [...] z siedzibą w K. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak sprawy [...], powołując się na zarządzenie Dyrektora Urzędu do Spraw Wyznań z dnia 13 sierpnia 1971 r. w sprawie wykonania przepisów o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (Dz. U. z 1971 r., Nr 44, poz. 284: dalej zwane: zarządzeniem z dnia 13 sierpnia 1971 r.) – podczas gdy: wyżej wskazane zarządzenie Dyrektora Urzędu do Spraw Wyznań nie jest aktem prawa, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące, zatem nieuwzględnienie tego aktu nie mogło skutkować uchyleniem decyzji Wojewody [...], delegacja ustawowa zawarta w art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. - o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (Dz. U. z 1971 r., Nr 16, poz. 156; dalej zwana: ustawą z dnia 23 czerwca 1971 r.) - nie była wystarczająca do wydania omawianego zarządzenia, - art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] tylko z tej przyczyny, że w decyzji z dnia [...] organ ten nie uwzględnił zarządzenia z dnia 13 sierpnia 1971 r. - podczas gdy: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, która to sytuacja nie ma miejsca in concreto, uchylając decyzje z dnia [...] Minister Administracji i Cyfryzacji powinien był uzasadnić, dlaczego uchyla decyzję Wojewody [...] w związku z nie uwzględnieniem zarządzenia z dnia 13 sierpnia 1971 r., czego jednakowoż nie uczynił; - art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] w związku z nie uwzględnieniem przez Wojewodę [...] zarządzenia z dnia 13 sierpnia 1971 r., powołując się jednocześnie na uprzednio wydany w niniejszej sprawie wyrok tut. Sąd z dnia 12 stycznia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1146/09) - podczas gdy w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1146/09) tut. Sąd nie wskazał, że właściwy Wojewoda lub Minister mają uwzględnić treść zarządzenia z dnia 13 sierpnia 1971 r.; - art. 139 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] co skutkowało wydaniem decyzji na niekorzyść strony skarżącej, która w postępowaniu odwoławczym wnosiła tylko i wyłącznie o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (vide: odwołanie z dnia[...]) - i to w sytuacji, w której Gmina [...], która również złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] nie podniosła zarzutu o nie uwzględnieniu treści zarządzenia z dnia 13 sierpnia 1971 r. (vide: odwołanie z dnia [...]); II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 80, poz. 903 ze zm.; dalej zwana: ustawą o własności lokali) w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r., jak również w związku z art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego - poprzez przyjęcie za Wojewodą [...], że strona skarżąca nabyła udział w prawie własności gruntu - podczas gdy: zgodnie z zasadą jednorodzajowości praw związanych z prawem własności lokali należało stwierdzić, że strona skarżąca nabyła udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, co wynika z tego, że z prawem własności innych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym we W. przy ulicy [...] związany jest już udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu; w użytkowanie wieczyste mogą być oddane jedynie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, a nie grunty stanowiące współwłasność Skarbu Państwa (względnie: jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków) oraz innych podmiotów (in concreto strony skarżącej). Podnosząc te zarzuty wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W tym celu sprawdza, czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego, jak też, czy zachowano regulacje proceduralne dotyczące postępowania administracyjnego. Tylko w razie stwierdzenia uchybień określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej w dalszej części "p.p.s.a." sąd obowiązany jest wyeliminować z obrotu prawnego kontrolowane rozstrzygnięcie. Przeprowadzając kontrolę w niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., na które to naruszenia zwracała uwagę skarga. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Regulacja ta, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. w znacznym stopniu zawęża kompetencje kasacyjne organu odwoławczego w stosunku do wcześniejszej regulacji art. 138 § 2 k.p.a. Obecnie Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa a motywy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie wskazał konkretnych przepisów postępowania, których naruszenie powodowało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie organ odwoławczy nie wyjaśnił, co w jego ocenie mieści się na gruncie niniejszej sprawy w zakresie pojęcia "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy". Niezależnie od tego trzeba również podkreślić, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W ocenie Sądu uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione. W sprawie przedmiotowej uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w zakresie uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie spełnia podstawowych wymogów prawidłowego uzasadnienia. Organ odwoławczy nie wskazał jakich to zapisów powołanego Zarządzenia Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę i jaki to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy jednocześnie wskazać, że sporządzana przez organ administracji publicznej odpowiedź na skargę jest pismem procesowym strony w rozumieniu art. 46 p.p.s.a., które powinno spełniać przewidziane tym przepisem wymogi. Poza tym winno także zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze. Nie może zaś ani zastępować uzasadnienia podjętego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia ani też uzupełniać go, bowiem odpowiedź na skargę nie podlega ocenie legalności. Podniesienie więc dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, rozważań i ocen, które powinny być umieszczone w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) organu należy uznać za wadę postępowania skutkującą potrzebą eliminacji takiego aktu z obrotu prawnego. Strona pozbawiona bowiem zostaje możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności i ocen, co ogranicza jej prawo do obrony własnych racji. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2010 r. II GSK 586/09 Lex nr 596965, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 marca 2008 r. I SA/Łd 1035/07, Lex nr 468904). W ocenie Sądu nie ma podstaw do wyrażania przez Sąd na gruncie niniejszej sprawy oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, gdyż podstawą uchylenia decyzji były uchybienia procesowe, a przedmiotem skargi była decyzja o charakterze kasacyjnym nie rozstrzygająca sprawy merytorycznie. W tym stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy - wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Z tych powodów Sąd nie przesądzając generalnie kwestii zasadności podjęcia w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, a dostrzegając jedynie, że zaskarżona decyzja kasacyjna jest wadliwa ze względu na jej uzasadnienie, uchylił wyłącznie decyzję organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.