IV SA/Wa 450/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Gminy M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę M. decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpoznaniu odwołania Gminy M. na decyzję Starosty G. z dnia [...] listopada 2013r., którą w pkt I zezwolono Gminie M. na usunięcie dwóch drzew z gatunku klon jawor z działki nr ew. [...], natomiast w pkt II nie zezwolono na usunięcie trzech lip rosnących na działce nr ew. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1K.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stan faktyczny sprawy jest następujący : Wójt Gminy M. zwrócił się do Starosty G. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie pięciu drzew rosnących na działce nr [...] z powodu złego stanu drzew oraz planowaną budową kanalizacji sanitarnej, a następnie modernizacją drogi wraz z chodnikiem. Organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2013r. odnośnie dwóch drzew z gatunku klon wyraził zgodę na usunięcie, natomiast nie zezwolił na wycięcie trzech lip tłumacząc, że drzewa te są w dobrym stanie zdrowotnym, budowa kanalizacji sanitarnej przebiegać będzie po drugiej stronie ulicy, natomiast modernizację chodnika można przeprowadzić w ten sposób, że zamontować kraty chodnikowe pod drzewa. Decyzję w części odmawiającej usunięcia trzech lip zaskarżyła odwołaniem Gmina M. twierdząc, że lokalizacja lip uniemożliwia właściwe przeprowadzenie prac budowlanych, drzewa są usytuowane na krawędzi drogi i uniemożliwiają pieszym oraz wózkom dziecinnym sprawne poruszanie się po chodniku, ponadto ze względu na zwartą zabudowę nie ma możliwości poszerzenia chodnika. SKO w S. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty. W uzasadnieniu wskazano w ślad za organem I instancji, że budowa kanalizacji sanitarnej będzie przebiegała po drugiej stronie ulicy i nie będzie kolidowała z przedmiotowymi drzewami. Decyzja w sprawie usunięcia drzew ma charakter uznaniowy i przy jej wydaniu należy ważyć interes wnioskodawcy oraz interes publiczny przemawiający za zachowaniem jak największej ilości drzew. Wskazano także na zadania zarządcy drogi wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2014r. (nr [...]) wniosła Gmina M.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2013r. w części pkt II tej decyzji tj. odmawiającej wydania zezwolenia na usunięcie trzech lip oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że drzewa rosną w pasie drogi gminnej i chodnika (ul. [...]). Przy ulicy tej znajduje się zwarta zabudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Drzewa wrastają w chodnik powodując krzywizny, które utrudniają przejście pieszym oraz przejazd wózków. Odległość miedzy ogrodzeniem działek, a pniem drzew wynosi ok. 110 cm., co znajduje potwierdzenie w materiale fotograficznym. Decyzja powinna uwzględniać interes publiczny, w tym interes mieszkańców Gminy M.. Gmina wnioskując o wydanie zezwolenia wskazała dwie okoliczności – budowa kanalizacji (obecnie już wykonana) oraz modernizacja drogi gminnej i chodników przy ul. [...]. Kwestia modernizacji została w ogóle pominięta. Rosnące natomiast drzewa uniemożliwiają wykonanie prac w sposób umożliwiający korzystanie z drogi i chodnika z zachowaniem wszelkich zasad bezpieczeństwa pieszych oraz pojazdów. Podkreślono, że Gmina M. posiada stosunkowo dużo zieleni, dookoła rosną lasy, ponadto mieszkańcy sadzą na swoich posesjach drzewa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja wydana na podstawie art. 83 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r, poz. 627 ze zm.) Stosownie do tej normy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Zgodnie zaś z art. 90 ustawy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy zezwolenie wydaje starosta. Wydanie takiego zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Norma ta nie określa żadnych kryteriów oraz przesłanek określających przypadki, które obligują organ administracji do udzielenia takiego pozwolenia lub odmowy jego wydania. Rozstrzygnięcie sprawy odbywa się w tym przypadku w granicach tzw. uznania administracyjnego, w zależności od konkretnego stanu faktycznego sprawy (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2012r. sygn. akt IV SA/Po 1043/11, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. akt II OSK 2337/11). Organ administracji działając w granicach uznania administracyjnego winien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. W judykaturze przyjmuje się, iż granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a., co oznacza, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 175/12). W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. II SA 303/99 Lex Nr 46768, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2001 r. sygn. V SA 2135/00 Lex Nr 50156). W kontekście powyższego zasadniczego znaczenia nabiera sprawa prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, występującego w każdym konkretnym przypadku. Organ administracji zatem ma obowiązek szczególnie wnikliwie dokonać ustalenia zarówno sytuacji w terenie, jak również przeanalizować przyczyny, które przywołał zainteresowany w celu uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia. W art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy wskazano, iż wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. Analiza przepisów ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. Tym samym uzyskanie decyzji w tym przedmiocie winno poprzedzać wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a.), a następnie wyjaśnienie stanowiska organu poprzez sporządzenie stosownego uzasadnienia, ze szczególnym uwzględnieniem wyważenia dwóch interesów przeciwstawnych sobie – interesu wnioskodawcy oraz publicznego wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody. W ocenie Sądu, organy wydające zaskarżoną decyzję nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie kwestii, przez co przekroczyły granice uznania administracyjnego, a wydane przez nie decyzje noszą cechy dowolności, co stanowi naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak trafnie wskazuje Gmina, we wniosku przywołano dwie przesłanki domagania się usunięcia drzew – budowa kanalizacji sanitarnej oraz modernizacja ulicy oraz chodnika ul. [...]. O ile kwestię budowy kanalizacji sanitarnej organ trafnie uznał za nie mającą bezpośredniego związku z położeniem spornych drzew i w konsekwencji ich wycinką, o tyle modernizacja ulicy, a przede wszystkim chodnika nie została prawidłowo przeanalizowana oraz oceniona. Kolegium zaakceptowało argumentację Starosty, nie czyniąc żadnych dodatkowych ustaleń oraz rozważań. Ponadto w odwołaniu wskazywano na istotny element, który został pominięty przez Kolegium. Mianowicie Gmina podniosła, że ze względu na usytuowanie trzech lip w stosunku do ogrodzeń zamieszkałych posesji i odległość od tych ogrodzeń uniemożliwiają one bezpieczne poruszanie się pieszym, wózkom dziecięcym oraz wózkom inwalidzkim. Wskazywana możliwość zastosowania krat chodnikowych pod drzewa jak najbardziej pożądana, w tym wypadku nie zmieni sytuacji. Nie tyle bowiem problemem są wystające chodniki pod wpływem wzrostu korzeni spornych drzew, lecz usytuowanie tych drzew niejako pośrodku wąskiego chodnika i niewielka odległość ich od istniejących ogrodzeń. Kraty natomiast nie spowodują przesunięcia drzew i w konsekwencji poszerzenia odległości pomiędzy pniami owych lip, a płotami lub siatkami ogrodzeniowymi. W tym wypadku zachodzi sprzeczność pomiędzy bezpieczeństwem użytkowników chodnika oraz ulicy, a dyrektywą ochrony elementu przyrody jakimi są drzewa. Organ odwoławczy co prawda wspomniał o ważeniu interesów: wnioskodawcy oraz interesu publicznego w postaci ochrony przyrody, ale nie rozważył na czym ten interes wnioskodawcy miałby polegać. W rozpatrywanej sprawie nie jest to zaś indywidualny interes prywatnego inwestora, lecz interes społeczności lokalnej korzystającej na co dzień z tej ulicy, ewentualnie innych osób sporadycznie mogących z niej korzystać. Interes ten zaś polega na ochronie życia i zdrowia ludzkiego, a przypadki potrąceń pieszych, którzy muszą korzystać z poboczy dróg coraz częściej spotykane. Natomiast organ I instancji tłumaczenie rozstrzygnięcia oparł wyłącznie na sugestii zastosowania krat chodnikowych, nie dokonując analizy związku pomiędzy zastosowaniem owych krat, a posadowieniem drzew i w konsekwencji zapewnieniem bezpieczeństwa użytkownikom chodnika oraz ulicy. Jak natomiast wcześniej wskazano kraty te nie spowodują poszerzenia chodnika. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że twierdzenia Gminy mają oparcie w faktach. Zdjęcia znajdujące się w aktach administracyjnych wskazują, że w istocie sporne drzewa posadowione są wyjątkowo niefortunnie i utrudniają w istotny sposób korzystanie z chodnika w terenie zabudowanym. Na zakończenie należy podnieść, że stan zdrowotny drzew nie może być jedynym kryterium do wydania pozwolenia (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2012r. sygn. akt IV SA/Po 1043/11). Organ I instancji natomiast wyraził zgodę na usunięcie dwóch drzew z gatunku klon ze względu na ich zły stan sanitarny. Odnośnie natomiast przedmiotowych lip uznano, że drzewa są zdrowe i nie ma uzasadnienia do ich wycinki. Tymczasem poza tym kryterium, inne okoliczności powinny także decydować o możliwości usunięcia drzew. Przechodząc na zakończenie do wyjaśnienia treści zapadłego wyroku Sąd podkreśla, że została także uchylona decyzja organu I instancji w całości, nie zaś tylko w pkt II z tego względu, że decyzja Kolegium nie precyzowała zakresu rozstrzygnięcia i utrzymała w mocy niejako całą decyzję organu I instancji. Tymczasem spór dotyczy jedynie trzech drzew z gatunku lipa, bowiem co do klonów w liczbie dwóch sztuk organy zaakceptowały zgodę na ich usunięcie. Wyrok niniejszy należy zatem tak wykładać, że Starosta rozpoznając sprawę poza sporem ponownie udzieli zgody na usunięcie dwóch drzew klon bez prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, natomiast wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku zastosuje wyłącznie w stosunku do trzech drzew z gatunku lipa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Wstrzymanie wykonania decyzji znajduje uzasadnienie w normie 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..