II SA/Rz 251/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. D. i S. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K. D. i S. D. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. D. i S. D. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku K. D. i S. D. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 118 obr. [...] położonej w J. przy ul. L. oraz pozwolenia na rozbiórkę budynków: mieszkalnego i gospodarczego (garaż blaszany) zlokalizowanych na w/w działce. W uzasadnieniu wskazano, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. oraz wymogami ochrony środowiska. Usytuowanie projektowanych obiektów na działce jest zgodne z warunkami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.). Projekt budowlany jest kompletny i został sporządzany przez projektanta posiadającego wymagania budowlane, członka właściwej izby samorządu zawodowego. Projektant złożył oświadczenie o zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Nadto wnioskodawcy spełnili wymagania art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej p.b.). Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. J., A. J. i S. J. wnosząc o jej uchylenie w całość i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 10 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 34 ust. 3 p.b. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił K. D. i S. D. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego i gospodarczego (garaż blaszany), na działce nr ewid. 118, położonej w J.. W uzasadnieniu Wojewoda zwrócił uwagę, że działka inwestycyjna nr 118 nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej jaką jest ulica W., ani pośredniego przez drogę wewnętrzną. Wobec tego taki dostęp powinien być zapewniony przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Poza sporem jest okoliczność, że treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości skarżących (działka nr ewid. 117) nie zawiera żadnego ograniczenia prawa własności, w tym dotyczącego służebności drogowej. Organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy mimo wezwania w trakcie dodatkowego postępowania nie przedłożyli dokumentu, z którego wynikałoby bezspornie, że taki dostęp posiadają. Wojewoda stwierdził, że wobec braku prawnego dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej niedopuszczalnym było wydanie decyzji o pozwolenie na budowę i rozbiórkę wnioskowanych obiektów budowlanych. K. D. i S. D. złożyli skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) Prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., a także 2) prawa procesowego mającego wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. przez całkowite pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji, wskazanie faktów, które Wojewoda uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skarżący zwrócili w szczególności uwagę, że powołana przez nich od początku trwania postępowania administracyjnego i przedłożona do akt postępowania – umowa kupna-sprzedaży z dnia 7 lutego 1911 r., uaktualniony dokumentem synchronizacyjnym geodety P. M., w zakresie numeracji poszczególnych działek, stanowi nic innego jak czynność prawną, która dała początek legalnego dostępu do drogi publicznej przez ustanowienie służebności. W ocenie skarżących ustanowiona służebność gruntowa, stanowiąca drogę konieczną, jako jedyny możliwy dojazd, zgodnie z ówczesnym obowiązującym Kodeksem Cywilnym Austriackim przez pierwotnego właściciela działki nr 117, dla działki będącej ich własnością stanowi wystarczającą podstawę uznania, że posiadają oni właściwy dostęp do drogi publicznej od ponad stu lat trwania przedmiotowej służebności. Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu, dlaczego odmówił mocy dowodowej przedmiotowym dokumentom. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi zasadami w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie sprowadzał się do kwestii istnienia bądź nieistnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości, na której planowana jest inwestycja skarżących. Organ II instancji przyjął, że wobec niewpisania służebności gruntowej jako obciążenia w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej dz. 117, umowa z 7.02.1911 r. wraz ze szkicem synchronizacyjnym geodety P. M. są niewystarczające dla wykazania istnienia służebności. Organ ten, bez żadnej dodatkowej argumentacji stwierdził także, że sporządzony szkic synchronizacyjny stanu katastralnego z ewidencją gruntów zawiera klauzulę, iż taki dokument przeznaczony jest do dokonana wpisu w księdze wieczystej. Nie można więc na podstawie tego dokumentu przyjąć, że działka inwestorów ma prawnie zapewniony dostępny dostęp do drogi publicznej ustanowioną służebnością drogową przez działkę nr ewid. 117 stanowiącą współwłasność odwołujących się. Stanowisko to jest błędne. Organ II instancji odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę de facto przyjął brak możliwości obalenia domniemania nieistnienia służebności wynikającego z jej niewpisania w księgach wieczystych za pomocą dokumentów. Sąd nie podziela tego stanowiska. Nie zawsze konieczne jest w tej sytuacji wytoczenie powództwa z art. 10 u.k.w.h. Powództwo to ma złożony charakter, bo chociaż w jego konstrukcji dominują elementy decydujące o zakwalifikowaniu go do powództw zmierzających do ustalenia prawa, to jednak pozwala ono uprawnionemu na doprowadzenie do ujawnienia ustalonego prawa w księdze wieczystej, przez co osiąga on ochronę prawną nie tylko w relacji z przeciwnikiem sporu (jak w sprawie o ustalenie) lecz w relacji z wszystkimi uczestnikami obrotu, w stosunku do których może powoływać się na treść księgi wieczystej i domniemanie z art. 3 KWU. W uzasadnieniu wyroku z 21 lipca 2004 r. (SK 57/03, OTK-A 2004, nr 7, poz. 69) Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 u.k.w.h. zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Taki pogląd dominuje także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z 10 grudnia 1993 r., I CRN 202/93; z 6 grudnia 2000 r., III CKN 325/00; z 21 marca 2001 r., III CKN 325/00; z 5 kwietnia 2006 r., IV CSK 177/05 i uchwałę składu siedmiu sędziów z 18 maja 2010 r., III CZP 134/09, OSNC 2010, nr 10, poz. 131). Istnieje nadto różnica między wpisem deklaratywnym do księgi wieczystej, a wpisem mającym charakter konstytutywny. Do nabycia prawa, którego dotyczy wpis deklaratywny, nie jest potrzebny wpis do księgi wieczystej. Wpis ten, dokonany na podstawie dokumentu zawierającego podstawę materialnoprawną, potwierdza jedynie istniejące prawo. Do powstania prawa objętego wpisem konstytutywnym konieczna jest natomiast zarówno podstawa materialnoprawna (np. umowa), jak i sam wpis w księdze wieczystej. Różnica ta nie może pozostać bez wpływu na sposób, w jaki ma dojść do obalenia domniemania prawdziwości wpisu prawa jawnego z księgi wieczystej. Jeśli bowiem do powstania prawa potrzebny jest wpis, to i do jego wygaśnięcia niezbędne jest wykreślenie wpisu. Zgodnie z art. 31 ust. 2 u.k.w.h., wpis potrzebny do usunięcia niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym może nastąpić, gdy niezgodność będzie wykazana orzeczeniem sądu lub innym odpowiednimi dokumentami. Do usunięcia niezgodności wpisu konstytutywnego z rzeczywistym stanem prawnym nie jest wystarczające obalenie jego podstawy materialnoprawnej, natomiast jest konieczne samo obalenie wpisu. W realiach niniejszej sprawy, przy oczywiście deklaratoryjnym charakterze wpisu służebności gruntowej zarówno w poprzednim jak i aktualnym stanie prawnym, oznacza to, że dopuszczalne jest obalanie domniemania z art. 3 u.k.w.h. także w każdym innym postępowaniu niż proces z art. 10 u.k.w.h. (tak SN w wyroku z 4.02.11, sygn. akt II CSK 146/10). Stan prawny ujawniony w księgach wieczystych jest ustalany w postępowaniu administracyjnym na podstawie odpisów albo wypisów, będących dokumentami urzędowymi. Stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. , dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl art. 76 § 3 k.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Uwzględniając powyższe, brak podstaw do uznania, że organy administracji publicznej nie mają uprawnienia do prowadzenia postępowania zmierzającego do obalenia domniemania z art. 3 u.k.w.h. wtedy, gdy powyższe ma służyć nie wiążącemu stwierdzeniu albo ukształtowaniu stanu prawnego pomiędzy podmiotami prowadzącymi spór należący do drogi cywilnoprawnej, lecz jedynie ustaleniu jednej z przesłanek, która umożliwia uzyskanie rozstrzygnięcia na drodze administracyjnoprawnej, mającego wpływ na sytuację prawną, a nie faktyczną danego podmiotu. Organ winien był więc merytorycznie ocenić wartość dowodową dokumentów przedstawionych przez skarżących w celu wykazania przysługującego im prawa służebności drogowej. Sąd stwierdza, że dokument w postaci odpisu z umowy sprzedaży i ustanowienia służebności gruntowej z 7.02.1911 r. oraz odpis z mapy zasadniczej oraz mapy będącej podstawą wpisu w Kw z synchronizacją katastralną geodety P. M. są dokumentami, za pomocą których prawo to zostało wykazane. Z adnotacji Urzędu Ksiąg Gruntowych na końcu aktu notarialnego z dnia 7.02.1911 r., [...] wynika zresztą, że wpis własności i służebności gruntowych na podstawie tegoż aktu notarialnego w księgach gruntowych nastąpił. Stare księgi gruntowe na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. 1986.28.141) utraciły moc prawną. Zgodnie z § 5 rozporządzenia z dniem 1 stycznia 1989 r. tracą moc prawną i podlegają zamknięciu z urzędu księgi dawne nie zawierające w działach odpowiadających działowi drugiemu, trzeciemu i czwartemu obecnej księgi wieczystej wpisów dokonanych po dniu 31 grudnia 1946 r. 2. Do czasu utraty mocy prawnej ksiąg dawnych, o których mowa w ust. 1, do ksiąg takich stosuje się przepisy § 1-4. 3. Do czasu utraty mocy prawnej ksiąg dawnych, o których mowa w ust. 1, postępowanie w sprawach o odłączenie z takiej księgi jednej z nieruchomości nią objętych lub części nieruchomości mającej stanowić odrębną nieruchomość do nowej księgi wieczystej wolne jest od opłat sądowych, jeżeli wniosek o odłączenie nie jest związany z wnioskiem o dokonanie w urządzanej księdze wieczystej nowych wpisów, a według § 6. 1. Księgi dawne, które utraciły moc prawną stosownie do § 5 ust. 1, zachowują znaczenie dokumentów. Dawne księgi gruntowe dla dz. 117 i 118 zostały zniszczone. Opisana urzędowa informacja Urzędu Ksiąg Gruntowych o wpisie jest dowodem na istnienie takich dokumentów w przeszłości. Można więc przyjąć, że osoba, która ustanowiła przedmiotową służebność 7.02.1911 r. była właścicielem obciążanej nieruchomości. Powoływanie się przez odwołujących na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych jest całkowicie chybione. Na datę orzekania przez Sąd wpis służebności w księgach wieczystych już bowiem nastąpił (dowód zawiadomienie o wpisie SR [...] k. 34). Nadto, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego strony nie kwestionowały okoliczności, że służebność ta jest służebnością drogi koniecznej. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko służebności drogi koniecznej na podstawie art. 7 pkt 4 u.k.w.h. Należy nadto zauważyć, że synchronizacja katastralna dla dz. 117 i 118, wraz z mapą sporządzona została przez uprawnionego geodetę P. M., opatrzona została pieczęciami, iż stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Mapa ta pozwoliła na zidentyfikowanie służebności ustanowionej ponad 100 lat temu między działkami według aktualnych oznaczeń geodezyjnych. Służebność ta zaznaczona jest zresztą przez geodetę P. M. także na wypisie mapy zasadniczej potwierdzonej stosowną pieczęcią przez Starostę. Uzasadnienie organu II instancji zawiera nadto ustalenie, które nie ma podstaw w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Jak wynika z mapy inż. P. M. działki 117 i 118 leżą przy ul. L. w J. Ulica ta stanowi drogę wydzieloną m.in. z tych działek. Oznacza to, że jest ona prawdopodobnie drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1986 (Dz.U. z 2013 poz. 1543 ze zm.j.t.) Przyjmując brak istnienia służebności drogowej organ nie rozważał kwestii dostępu nieruchomości do drogi publicznej z drogi wewnętrznej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia a to wobec przyjęcia, że skarżący skutecznie udowodnili, że przysługuje im prawo służebności drogi koniecznej przez działkę nr 117 w J. do ul. W., będącej drogą publiczną. W zaskarżonej decyzji do nienależnie ustalonego stanu faktycznego z powodu błędnej oceny zebranych w sprawie dowodów, zastosowano art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ II instancji przeprowadzi postępowanie i wyda decyzję przy uwzględnieniu wskazań zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.