II SA/Sz 1478/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości oddala skargę. Burmistrz decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , na podstawie art. 63 ust. 2 - 4 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267): 1. ustalił Z. i D. S. - dodatkową opłatę roczną za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu rozpoczęcia budowy na działce gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha obręb B. pozostającą w ich użytkowaniu wieczystym, a stanowiącą własność Gminy B., dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...], 2. określił wysokość dodatkowej opłaty rocznej na kwotę [...] zł, co stanowi 10% wartości nieruchomości ustalonej na dzień 14 czerwca 2012 r. Ponadto w sentencji decyzji wskazał, że dodatkową opłatę roczną należy wpłacić w terminie do 31 marca 2014 r. na wskazane konto. Od powyższej decyzji D. i Z. S. wnieśli odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie do istoty sprawy przez odstąpienie od wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Odwołujący się zarzucili rażącą obrazę: 1) przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na przekroczeniu granic uznaniowości rozstrzygnięcia wyrażającą się ustaleniem dodatkowej opłaty rocznej w sytuacji, gdy niezagospodarowanie nieruchomości w terminie nastąpiło z przyczyn niezależnych od strony, które nieznane były stronom umowy w dacie jej zawierania, a ponadto nie można było ich wówczas przewidzieć, tj.: - konieczność wycinki 9 drzew rosnących w granicach działki, na których znajdują się gniazda lęgowe gatunków ptaków podlegających ochronie, - ujawnienie poważnej kolizji istniejącej infrastruktury energetycznej z planowanym zagospodarowaniem działki i wynikającej z tego konieczności przeniesienia kabla energetycznego do nowej trasy linii kablowej, - ujawnienie w działce kabla energetycznego kolidującego z planowaną inwestycją i powstałą koniecznością jego przeniesienia, - stwierdzenie niezgodności planowanej inwestycji z tzw. historyczną linią zabudowy wymaganą decyzją o warunkach zabudowy nr [...], ponieważ w decyzji tej błędnie określono odchylenie od historycznej linii zabudowy i błędnie przywołano podział na sześć działek zamiast na trzy działki wykazane planem katastralnym; 2) przepisu art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na wydaniu decyzji bez wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieodniesienie się do wszystkich aspektów sprawy i wbrew treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nieuwzględnienie przez organ I instancji przy jej ponownym rozpatrywaniu zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r.; 3) przepisu art. 156 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na wykorzystaniu dotychczasowego operatu szacunkowego nieruchomości podającego jej wartość na dzień [...] r., pomimo, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji upłynęło 12 miesięcy od jego obowiązywania; 4) naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nierozważeniu słusznego interesu strony w zestawieniu z interesem społecznym przy wymierzaniu dodatkowej opłaty rocznej i przy uwzględnieniu, że termin zakończenia budowy jest stosunkowo odległy powodujący uznanie, że inwestycja może zostać zakończona w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 63 ust. 2 – 4 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na wstępie organ odwoławczy zaznaczył, że sprawa ustalenia stronom postępowania dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie wynikającym z umowy była już przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. W wyniku rozpatrzenia odwołania stron, Kolegium wydało w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji Oceniając w tym aspekcie kwestionowaną decyzję Burmistrza z dnia 10 lipca 2013 r., w ocenie Kolegium jakkolwiek nie została ona wydana w pełni z zalecaniami decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r., to nie zawiera tego rodzaju wad, które dawałyby podstawy do jej uchylenia bądź zmiany w kierunku postulowanym przez D. i Z. S. Kolegium podało, ze z akt sprawy wynika, iż w dniu 13 czerwca 2011 r. została zawarta w formie aktu notarialnego pomiędzy Gminą a Z. S. i D. S., działającymi jako wspólnicy spółki cywilnej "B., umowa użytkowania wieczystego. Mocą § 3 tej umowy wspólnikom oddane zostały w użytkowanie wieczyste na 99 lat niezabudowane działki gruntu oznaczone numerami [...] o łącznym obszarze [...] ha, położone w obrębie [...], objęte księgą wieczystą [...]. Z treści postanowień umowy wynikało, że decyzją nr [...] z dnia 14 sierpnia 2007 r Burmistrz ustalił warunki zabudowy wymienionych wyżej działek dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków usługowo-mieszkalnych w zabudowie szeregowej oraz zagospodarowania terenu przy ul. [...] (przy czym wskazana decyzja została zmieniona decyzją nr [...] Burmistrza B. z dnia 22 czerwca 2010 r.). Użytkownik wieczysty zobowiązany był do rozpoczęcia budowy w ciągu 12 miesięcy od daty podpisania umowy oraz do zakończenia budowy w ciągu 30 miesięcy od daty podpisania umowy. Ponadto w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej w dniu [...] r. wizji lokalnej na terenie gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, z którego wynika, że użytkownicy wieczyści nie rozpoczęli budowy, przy czym przez rozpoczęcie budowy uważa się wybudowanie fundamentów. Uwzględniając opisane wyżej dokumenty, w ocenie Kolegium przyjąć należy, że skarżący już w chwili podpisywania umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości mieli pełną świadomość zarówno terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy, jak i warunków zagospodarowania nieruchomości, w tym posiadali pełną wiedzę o decyzjach organu I instancji w sprawie warunków zabudowy. Termin zagospodarowania objętych przez skarżących w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych, upłynął bezskutecznie w dniu [...] r. (12 miesięcy od podpisania aktu notarialnego). Ustalony termin rozpoczęcia budowy nie został dochowany pomimo, że użytkownicy wieczyści posiadali o nim wiedzę. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że istotną okolicznością, na którą należy zwrócić uwagę przy rozpatrywaniu odwołania oraz ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji jest kryterium winy bądź jej braku w terminowym zagospodarowaniu nieruchomości oraz sam fakt ustanowienia dodatkowej opłaty rocznej a w kontekście odwołania, wartość dowodowa włączonego do akt sprawy operatu szacunkowego. Odnosząc się do kryterium winy w oparciu o przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych, prezentujących stanowisko, że zagadnienie winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego, Kolegium wskazało, że z tych względów w przedmiotowym postępowaniu nie analizuje odmowy wyznaczenia przez organ dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości. Odnośnie drugiej wymagającej rozważenia kwestii, przytaczając treść art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy podał, że po wyrazach "wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok" zamieszczono przecinek, po którym następuje dalsza treść; "po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania". Taki zapis wskazuje, że nie chodzi o pierwszy rok użytkowania wieczystego, lecz o pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania nieruchomości. Zatem opłata, o której stanowi analizowany przepis, to tylko i wyłącznie opłata roczna obciążająca użytkownika wieczystego w razie niezagospodarowania w terminie nieruchomości gruntowej. Z tego wynika, że wysokość rzeczonej opłaty określa się od wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalania tejże opłaty, czyli wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2005 r.). Przy czym wartość nieruchomości określana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Z operatu szacunkowego sporządzonego w rozpoznawanej sprawie wynika, że wartość nieruchomości wyliczona została na kwotę [...] zł. Zatem 10% z tej wartości stanowi [...] zł i na taką kwotę organ I instancji ustalił użytkownikom wieczystym opłatę roczną za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu rozpoczęcia budowy na działce nr [...]. Sam operat sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego G. M. w dniu [...] r., przy przyjęciu wartości prawa własności nieruchomości na dzień [...] r. nadto w aktach sprawy znajduje się pismo opatrzone datą [...] r. podpisane przez wskazanego rzeczoznawcę stanowiące odpowiedź na prośbę organu I instancji przez pryzmat decyzji Kolegium z dnia [...] r. W piśmie tym rzeczoznawca stwierdził, że decyzja Burmistrza nr [...] dotycząca zmian zapisów decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. nie miała wpływu na oszacowaną wartość przedmiotowej działki. Zdaniem Kolegium bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 156 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy, od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie żadne z takich zmian nie wystąpiły, natomiast odnośnie okresu jego wykorzystywania, skoro został on sporządzony w dniu 20 lipca 2012 r., to literalna wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że może być on wykorzystany w terminie do dnia 20 lipca 2013 r., a więc przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu 10 lipca 2013 r., czyli w okresie, kiedy operat był ważny. Wbrew zaleceniom Kolegium zawartym w decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r. organ I instancji nie dokonał analizy interesu strony w zestawieniu z interesem społecznym, w kontekście podniesionej przez Kolegium kwestii stosunkowo odległego terminu zakończenia budowy, jednakże nie było to kategoryczne zalecenie, stąd też organ I instancji mógł, ale nie musiał odnosić się do tego zagadnienia. Końcowo Kolegium odniosło się do podnoszonych przez skarżących kwestii związanych z wycinką drzew, przesunięciem linii energetycznej, stwierdzając, że fakt istnienia drzew na nieruchomości musiał być znany skarżącym najpóźniej w dacie podpisania umowy, z kolei o istnieniu kabla energetycznego strony mogłyby się dowiedzieć, gdyby w rozsądnym terminie przystąpiły do realizacji inwestycji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że występując z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie podziału działki nr [...] , skarżący umotywowali swój wniosek "zmianą koncepcji pomysłu na zabudowę". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. i Z. S., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - przepisu prawa materialnego, tj. art. 63 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że wymierzenie sankcji w postaci dodatkowej opłaty rocznej jest niezależne od przyczyn, które uniemożliwiły rozpoczęcie budowy w deklarowanym terminie, w sytuacji gdy właściwa celowościowa wykładnia tego przepisu sprowadza się do możliwości nakładania dodatkowej opłaty rocznej jako opłaty dyscyplinującej użytkownika wieczystego do zrealizowania zobowiązania podjętego w akcie notarialnym i nie może być ustalana w oderwaniu od przyczyn niemożności dochowania terminów rozpoczęcia lub zakończenia budowy, - przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie miał obowiązku wzięcia pod uwagę i wyjaśnienia wskazanych przez Kolegium okoliczności i zagadnień, oraz, że wydana bez uwzględnienia wskazań Kolegium decyzja narusza art. 7 K.p.a., tj. narusza zasadę praworządności. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ odwoławczy stosując przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonał jego niewłaściwej wykładni. Skarżący zgodzili się z tezami orzeczeń WSA i NSA przywołanymi w decyzji, jednak, ich zdaniem nie dotyczą one sytuacji, która występują w przedmiotowej sprawie. SKO zamiennie używa pojęć "wina użytkownika" w niedotrzymaniu terminu i "przyczyny uniemożliwiające niedotrzymanie terminu". Zgodzić się należy z tezą, iż odpowiedzialność użytkownika wieczystego za dotrzymanie terminów nie jest oparta o kategorię winy w postępowaniu, i że przy ustalaniu opłaty dodatkowej winy użytkownika w dotrzymaniu terminu budowy nie bada się. Nie oznacza to jednak, że nie bada się przyczyn które podaje wieczysty użytkownik, a które uniemożliwiły mu niedochowanie terminów zabudowy, gdyż przyczyny te nie wchodzą w ogóle w zakres pojęciowy winy. Nie bada się też stopnia winy użytkownika w niedotrzymaniu terminów zabudowy. Zdaniem skarżących Kolegium z niezrozumiałych względów odstąpiło niejako od wyegzekwowania od organu I instancji zrealizowania wskazanych w decyzji z dnia 10 stycznia 2013 kwestii i okoliczności sprawy, wydanych w ramach normy kompetencyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Skarżący nie zgadzają się ze stwierdzeniem Kolegium, że organ I instancji nie miał takiego obowiązku i nieodniesienie się do wskazanych przez SKO okoliczności sprawy nie narusza procedury administracyjnej, ponieważ istota realizacji zaleceń SKO skierowanych do organu I instancji ma na celu pełne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i pełne zebranie materiału dowodowego, tak aby zrealizować zasadę praworządności, pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa i by podstawą rozstrzygnięcia były wyłącznie prawidłowe ustalenia faktyczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem decyzja ta prawa nie narusza. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - dalej "u.g.n.". Stosownie do art. 62 u.g.n., w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1); jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2); za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (ust. 3); termin, o którym mowa w ust. 1 może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4). Stosownie do art. 63 tej u.g.n., w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust. 1); w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II (ust. 2). Z powyższych przepisów wynika, że dodatkowe opłaty roczne można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu, czy to pierwotnego, czy też przedłużonego, wreszcie dodatkowego. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2 art. 63 u.g.n., wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub w decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości (art. 63 ust. 3 u.g.n.). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że zgodnie z wolą stron umowy użytkowania wieczystego zawartej w dniu 13 czerwca 2011 r. został ustalony termin rozpoczęcia budowy na działkach nr [...] (po scaleniu nr [...]), o łącznym obszarze[...] ha, położonych w obrębie [...] , w ciągu 12 miesięcy od daty podpisania umowy. A zatem termin ten upłynął w dniu 13 czerwca 2012 r. W tych okolicznościach faktycznych, w ocenie Sądu, skorzystanie z ustawowych uprawnień właściciela nieruchomości wyrażających się w ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej, nie może być uznane za dowolne lub nie mające oparcia w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć też trzeba, że art. 63 ust. 2 u.g.n. nie tylko nie uzależnia ustalenia dodatkowej opłaty rocznej od wykazania winy użytkowania wieczystego w niedotrzymaniu terminu zagospodarowania nieruchomości lecz nie uzależnia również od wykazania przez użytkownika wieczystego przyczyn, które miały wpływ na niedotrzymanie tego terminu. Jedynie przepis art. 65 ust. 1 u.g.n. wskazuje przypadki, w których nie pobiera się dodatkowych opłaty rocznych, a które to przypadki w przedmiotowej sprawie nie zachodzą. Ustalony w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste terminu zagospodarowania nieruchomości upłynął z dniem 13 czerwca 2012 r Dodatkowa opłata roczna z tytułu niezagospodarowania nieruchomości mogła więc być po raz pierwszy naliczona z dniem 1 stycznia roku następnego po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, a więc z dniem 1 stycznia 2013 r. (art. 64 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 63 ust. 3 tej ustawy, wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania. Prawidłowo więc ustalona została wysokość dodatkowej opłaty rocznej poczynając od roku 2013. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadniałoby jej uchylenie. W przedmiotowej sprawie nie doszło także do takiego naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a., które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że jakkolwiek przepis art. 138 § 2 K.p.a. nakłada na organ odwoławczy, w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, obowiązek wskazania okoliczności jakie organ I instancji zobowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to jednak nie statuuje zasadny związania organu I instancji tymi wskazaniami. Także w żadnym inny przepisie K.p.a. takiej zasadny nie ustanowiono. Nie można zatem skutecznie organom zarzucać naruszenie tego przepisu, nawet w sytuacji gdy organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie wszystkie wskazania organu odwoławczego weźmie pod uwagę. Takie działanie organów zasługuje na aprobatę szczególnie w sytuacji, gdy wcześniejsze wskazania nie były zgodne z prawidłową interpretacja przepisu art. 63 u.g.n. W tych okolicznościach, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admnistracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.