II SA/Sz 1320/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II z na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania w wyniku wznowienia postępowania nowej decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwaną dalej "K.p.a.", art. 2 - 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania P. S. od decyzji Nr [...] z dnia 16.07.2013 r. wydanej z up. Burmistrza przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji Organ ustalił, że decyzją z dnia 28 czerwca 2011 r. Burmistrz przyznał P. S. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od [...] W dniu 10.07.2012 r. organ I instancji uzyskał informację, mającą wpływ na przyznanie dodatku mieszkaniowego. Postanowieniem z dnia 12 lipca 2012 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie przyznania P. S. dodatku mieszkaniowego. Następnie decyzją z dnia 10 sierpnia 2012 r. organ I instancji, po wznowieniu postępowania, uchylił swoją decyzję z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie przyznania P. S. dodatku mieszkaniowego i odmówił przyznania tego dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. S., decyzją z dnia 16 października 2012 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , który wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 15/13 oddalił skargę. Kolejną decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r. Burmistrz odmówił przyznania P. S. dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27.06.2013 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, a Burmistrz decyzją z dnia 16 lipca 2013 r. (od której organ odwoławczy rozpatruje odwołanie), wydaną po wznowieniu postępowania uchylił swoją decyzję z dnia 28 czerwca 2011 r.. w sprawie przyznania P. S. dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od [...] r. i odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że w dniu 8 czerwca 2011 r. P. S. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku podał, że zamieszkuje wraz z synem M. S. Z deklaracji o dochodach wynikało, iż dochody dwuosobowego gospodarstwa domowego wyniosły [...] zł. Na powyższą kwotę składał się zasiłek chorobowy P. S. w wysokości [...] zł oraz kwoty otrzymane od matki syna – [...] zł. W oparciu o te dane decyzją z dnia 28 czerwca 2011 r. przyznano P. S. dodatek mieszkaniowy na okres od [...]r., w wysokości [...] zł miesięcznie. W dniu 10.07.2012 r. organ I instancji uzyskał informację od byłej żony P. S. mającą wpływ na przyznanie dodatku mieszkaniowego. W aktach prowadzonego postępowania zgromadzono: protokół przesłuchania matki M. S. – I. O., wyrok o podwyższeniu alimentów oraz protokół z odwiedzin u P. S. w środowisku. Matka dziecka I. O. oświadczyła, iż syn M. nigdy nie zamieszkiwał u ojca, pozostawał pod jej opieką. Syn odwiedzał P. S. w weekendy. Nadto dodała, iż nie przekazywała żadnych pieniędzy na utrzymanie syna, to P. S. przekazywał jej alimenty, co potwierdzała w prowadzonym zeszycie. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2012 r. P. S. podał, że współuczestniczy w wychowywaniu syna. M. S. na pobyt stały zameldowany jest u matki. Dnia 31 maja 2011 r. P. S. zameldował syna na pobyt tymczasowy, po czym wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego syn nie był obecny w mieszkaniu, a P. S. udzielił informacji, że jest on w szkole. Po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Dnia 9 listopada 2012 r. sporządzono protokół z przesłuchania I. O. oraz za zgodą i w obecności matki syna M. S. M. S. oświadczył, że nigdy na stałe nie zamieszkiwał u ojca w P., przebywał tam jedynie w weekendy. Nigdy ze szkoły nie dojeżdżał do ojca do P. i ojciec nie odbierał go ze szkoły oraz nie dowoził. I. O. wyjaśniła, że syn M. nigdy nie zamieszkiwał z ojcem P. S. w P. W piśmie z dnia 14 listopada 2012 r. Dyrektor Gimnazjum nr [...] potwierdził, że M. S. w okresie od czerwca 2011 r. do czerwca 2012 r. wskazywał adres zamieszkania ul. [...] , a także nie znajdował się w wykazie uczniów dojeżdżających. Dnia 19 listopada 2012 r. Z. W. – siostra P. S. - złożyła oświadczenie, że M. S. często przebywał w P. u ojca. Dnia 16 stycznia 2013 r. do akt dołączono protokół z przesłuchania, w dniu 15 stycznia 2013 r., G. L., wychowawczyni ucznia M. S., w którym oświadczyła, że M. S. mieszkał z matką i tam było jego centrum życiowe. Ojciec dziecka uczestniczył w zebraniach rodzicielskich, interesował się synem. Widywała także ucznia na osiedlu. Nadto dodała, iż co roku dziecko potwierdzało aktualność adresu zamieszkania, który znajdował się w dokumentacji szkolnej. Był to adres zamieszkania matki. Zdaniem organu i instancji centrum życiowe syna P. S. jest w G., gdzie zamieszkuje jego matka. Liczba osób i powierzchnia lokalu mają istotne znaczenie dla wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, jeżeli powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30 % albo 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na 1 osobę wynosi [...] m2. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy powierzchnia pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60 %, powierzchnia pokoi i kuchni wynosi bowiem [...] m2 , zaś cała powierzchnia lokalu wynosi [...] m2. Skoro zatem powierzchnia lokalu nr [...] położonego w [...] wynosi [...] m2 , to przekracza dopuszczalną granicę powierzchni wynoszącą [...] m2. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że dodatek mieszkaniowy P. S. nie przysługuje. Od decyzji organu I instancji odwołał się P S., podnosząc, że dodatek mieszkaniowy był mu przyznany od lipca 2011 r. do czerwca 2012 r., w tym okresie syn jego był zameldowany w jego miejscu zamieszkania. Ponadto syn złożył w dniu 31.12.2012 r. oświadczenie, w którym wycofał wcześniej złożone zeznania przed pracownikami OPS , gdyż złożył je pod przymusem i będąc przestraszony, iż przez jego osobę matka nie otrzyma dodatku. Syn oświadczył, że jego centrum życiowe od dnia 31.05.2011r. do końca czerwca 2012 r. było w [...]. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo Wspólnoty Mieszkaniowej "Wspólnicy" P., z którego wynika, że ponosił P. S. koszty utrzymania mieszkania dla 2 osób. Odwołujący się dodał, iż korzystał z ulgi z tytułu wychowania dziecka. Z ulgi tej jednak nie mógł skorzystać, bowiem syn przekroczył próg dochodowości. Pracownicy OPS nie mogli zastać syna w mieszkaniu, gdyż był w szkole, a w lipcu i sierpniu syn jego pracował w N. Był wyrok sądowy, jednak uzgodnił on z matką syna, iż to on – P. S. - będzie sprawował opiekę nad synem. W sprawach materialnych pomagała jego rodzina. W dniu 16 stycznia 2013 r. przesłuchano świadka G. L., nie powiadamiając go o terminie i miejscu przesłuchania. Odwołujący dodał, iż był na wszystkich zebraniach w szkole. Dlatego też, jego zdaniem, postępowanie za ten okres winno zostać umorzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Drugą przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych, nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy dodatek mieszkaniowy został wyliczony na podstawie danych, wynikających ze złożonego 8.06.2011 r. wniosku o dodatek mieszkaniowy i deklaracji o dochodach. W deklaracji o dochodach wnioskodawca podał, iż jego gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób: wnioskodawcy i jego syna M. S. Dochody gospodarstwa domowego w okresie od marca 2011 r. do maja 2011 r. wyniosły [...] zł. Uzyskane w dniu 10 lipca 2011r. informacje, że wnioskodawca prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe, gdyż jego syn mieszkał z matką w G., stanowiły podstawę wznowienia postępowania w sprawie przyznania P. S. dodatku mieszkaniowego. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy P. S. w okresie od czerwca 2011 r. do grudnia 2011 r. prowadził wspólne gospodarstwo domowe ze swoim synem M. S., czy też prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zgodnie z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stałe z nim zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Miejsce zamieszkania osoby pełnoletniej należy określić według tego, gdzie przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 K.c). M. S. w przedmiotowym okresie nie był osobą pełnoletnią. Miejscem jego zamieszkiwania winien być zatem lokal, w którym zamieszkuje jego matka I. O., czyli lokal mieszkalny położony w G. Wprawdzie oboje rodzice mogą ustalić inne miejsce zamieszkania dziecka, lecz jak wynika z oświadczenia I. O. syn M S. zawsze zamieszkiwał właśnie z nią. Nie przekazywała ona P. S kwoty [...] zł na utrzymanie syna, gdyż to ona otrzymuje alimenty w kwocie [...] zł (oświadczenie z dnia 10 lipca 2012 r.) Fakt, iż dziecko odwiedza swojego ojca nie może mieć wpływu na ustalenie miejsca jego pobytu. P. S. twierdzi, iż uzgodnił z I. O., iż to on będzie sprawował opiekę, jednak na potwierdzenie powyższego nie przedłożył żadnego wiarygodnego dowodu. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/G1 "W przypadkach wątpliwości dotyczących okresowej zmiany miejscowości faktycznego przebywania zainteresowanego przyjmuje się, że tymczasowa zmiana miejsca pobytu pozostaje generalnie bez wpływu na miejsce zamieszkania osoby fizycznej." Nadto podkreślenia wymaga fakt, iż w dokumentach szkolnych M. S. nie znajdował się w wykazie uczniów dojeżdżających. Co roku potwierdzał miejsce zamieszkiwania w mieszkaniu matki, tj. w G. Argument P. S., iż syn składał zeznania pod przymusem, nie może być uwzględniony, gdyż syn jako osoba niepełnoletnia był przesłuchany w obecności matki. Nie może mieć też znaczenia prawnego argument P. S., iż ponosił on koszty utrzymania mieszkania za dwie osoby. Zarządca nie sprawdza bowiem ile osób faktycznie zamieszkuje w danym lokalu mieszkalnym, a jedynie nalicza czynsz w oparciu o dane jakie podaje właściciel czy najemca lokalu. Kolegium stwierdziło, że także nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie podanie przez P. S., iż chciał skorzystać z ulgi z tytułu wychowywania dziecka, skoro ostatecznie z ulgi tej nie korzystał. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący niepowiadomienia go o terminie i miejscu przesłuchania G. L., to organ I instancji naruszył obowiązującą w tym zakresie procedurę administracyjną, jednak nie miało to zasadniczego znaczenia wobec wcześniej ustalonych faktów. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, P. S. prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy powierzchnia lokalu nr [...] położonego w P. wynosi [...] m2, to więcej niż dopuszczalna granica powierzchni wynosząca [...] m2. W tej sytuacji Kolegium uznało, że dodatek mieszkaniowy P. S. nie przysługuje. Powyższa decyzja została zaskarżona przez P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Podkreślił, ze w okresie, na który miał przyznany dodatek mieszkaniowy, opiekował się synem. Zarzucił wady postępowania dowodowego polegające między innymi na tym, że świadkowie, o których przesłuchiwaniu nie został powiadomiony (naruszenie art.79 § 1 i 2 K.p.a.), w tym jego syn, przesłuchiwani byli tendencyjnie, a udzielane odpowiedzi były sugerowane przez pracownika. Podniósł również nieprzestrzeganie art.83 i 104 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). W postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art.75 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art.79 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W niniejszej sprawie skarżący nie był zawiadomiony o żadnym przeprowadzonym przesłuchaniu świadków, choć protokoły z tych przesłuchań stanowią dowody, na podstawie których zapadły rozstrzygnięcia obu organów. Stwierdzić także należy, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której jako świadek występowała, między innymi, była żona skarżącego oraz jego niepełnoletni w tym czasie syn. Przesłuchanie tych osób bez zachowania wymogu zawartego w art. 79 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać także należy, że wykorzystywanie w postępowaniu administracyjnym dowodu z przesłuchania małoletniego winno być stosowane jedynie wyjątkowo, przy braku możliwości wykazania danej okoliczności innymi dowodami, szczególnie w momencie gdy zeznanie to dotyczy okoliczności związanych ze sprawowaniem nad nim opieki przez rozwiedzionych rodziców. W sytuacji natomiast, gdy przeprowadzone w sposób (nieprawidłowy) przesłuchanie małoletniego pozostaje w sprzeczności z przedłożonym przez stronę oświadczeniem tego małoletniego, organ nie może przejść nad tym do porządku dziennego, ale zobowiązany jest w uzasadnieniu swojej decyzji, dokonać wszechstronnej oceny tych dowodów. Zwrócić także należy uwagę na fakt, że przesłuchanie świadków przez organ I instancji w dniu 16 stycznia 2013 r. nastąpiło po zakończeniu postępowania administracyjnego przed tym organem i wydaniu decyzji z dnia 18 grudnia 2012 r. oraz po wszczęciu postępowania odwoławczego, ale nie w trybie art. 136 K.p.a., co oznacza, że przesłuchanie to miało miejsce poza postępowaniem administracyjnym. Większości wymienionych powyżej nieprawidłowości postępowania dowodowego organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, nie zauważył, a jedynie odnosząc się do zarzutu odwołania o niepowiadomieniu strony o miejscu i terminie przesłuchania G. L. (w dniu [...] r.) stwierdził, że nie miało to zasadniczego znaczenia wobec wcześniej ustalonych faktów. Dodać należy, że wcześniej ustalone fakty zostały oparte przede wszystkim na oświadczeniu byłej żony skarżącego. W ocenie sądu, postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 79 K.p.a. Zgodnie z art.107 § 1 i 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tego wymogu nie spełniają, tym bardziej, że w sprawie rozstrzygnięcie ma zapaść w postępowaniu wznowieniowym, a więc fakt będący podstawą wdrożenia nadzwyczajnego trybu postępowania musi być wykazany w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, uzupełnić postępowanie dowodowe, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie uzasadnione w sposób zgodny z art.107 § 1 i 3 K.p.a.