II SA/Sz 1453/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej jako k.p.a.), w sprawie znak: [...] po rozpatrzeniu wszczętego ponownie z urzędu w dniu 13 lutego 2013 r. postępowania, Burmistrz Miasta D. ustalił, iż nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] obręb [...] miasta D., pozostającej we władaniu P. ich ewentualnego niekorzystnego oddziaływania na grunt sąsiedniej działki nr [...] obręb [...] miasta D., którą włada spółka A.w związku z czym brak jest podstaw do wydania decyzji przewidzianej w art. 29 ust. 3 Prawo wodne (Dz. U. 2012 poz. 145 j.t.). Przesyłka z decyzją została zaadresowana i wysłana do R. L. Prezesa Zarządu spółki A. oraz P. Do R. L. przesyłka była dwukrotnie awizowana: [...]r. Przy pierwszej awizacji odnotowano, iż mieszkanie, znajdujące się pod adresem wskazanym na kopercie, jest zamknięte. W związku z tym, iż nie podjęto przesyłki w terminie, została ona zwrócona nadawcy tj. Burmistrzowi Miasta. W dniu 11 lipca 2013 r. do Urzędu Miejskiego wpłynął list od pana R. L., który w związku z nieobecnością do dnia 30 września 2013 r. wniósł o doręczenie decyzji pocztą na adres przy ul. [...] bądź drogą elektroniczną na adres: [...] oraz o przywrócenie wszystkich wynikających z korespondencji terminów. Przesyłka ponownie wysłana na wskazany przez R. L. adres została odebrana w dniu [...] r. przez A.L. - dorosłego domownika. W dniu 29 lipca 2013 r. przedmiotową decyzję Burmistrza Miasta osobiście odebrała prokurent spółki – A. M. – L. Na przedmiotową decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia 14 czerwca 2013 r., znak: [...] spółka A. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym – dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14.06.1960 r. k.p.a. i art. 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedmiotowa decyzja organu pierwszej instancji z dnia 14.06.2013 r. została wysłana pocztą w tym samym dniu do wszystkich stron postępowania m.in. do spółki A. , który to adres był wskazywany przez R. L. jako pełnomocnika spółki A. w każdej korespondencji kierowanej do organu pierwszej instancji. Nadto, jak wynika z zapisów poczty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, przesyłka polecona o nr [...] która wpłynęła do placówki w dniu 21 czerwca 2013 r. była awizowana pod tym adresem w dniu 25 czerwca 2013 r., jednakże z uwagi na niemożność jej doręczenia adresatowi (mieszkanie zamknięte), została złożona w dniu 26 czerwca 2013 r. w placówce pocztowej na okres 14 dni tj. do dnia 9 lipca 2013 r. Powtórne awizowanie tej przesyłki nastąpiło w dniu 3 lipca 2013 r. Z uwagi na nieodebranie przesyłki do dnia 9 lipca 2013 r. została ona zwrócona nadawcy w dniu 10 lipca 2013 r. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, iż zgodnie z przepisami art. 44 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego o doręczeniu tzw. zastępczym mającym miejsce w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego tj. adresatowi (lub dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy) stanowiące, iż doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego okresu przechowywania przez pocztę. Kolegium stwierdziło, iż doręczenie zastępcze przesyłki z decyzją nastąpiło w dniu 9 lipca 2013 r. czyli 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 23 lipca 2013 r. Ustosunkowując się do wniosku R. L. w piśmie z dnia [...] r. Kolegium zwróciło uwagę, iż Burmistrz Miasta D., mimo iż nie był organem upoważnionym w tym zakresie postanowieniem z dnia [...] r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17.10.2013 r. stwierdziło nieważność w/w postanowienia. Także organ drugiej instancji wskazał, iż w dacie 11 lipca 2013 r. trwał jeszcze okres do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta (do 23 lipca 2013 r.) i w tym okresie można było zapoznać się z treścią decyzji w siedzibie organu pierwszej instancji. Odbiór decyzji przez prokurenta spółki – A. M. – L. w dniu 29 lipca 2013 r. organ drugiej instancji potraktował jako udostępnienie treści rozstrzygnięcia, bez skutku doręczenia, co nie skutkowało otwarciem terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu zaznaczono również, iż przesyłka z odwołaniem została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 9 sierpnia 2013 r., a zatem 17 dni po upływie terminu do wniesienia odwołania, a wraz z odwołaniem pełnomocnik spółki nie złożył prośby o przywrócenie terminu ani też nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , spółka A. wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak: [...] i stwierdzenie wniesienia odwołania w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych na rzecz skarżącej, zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 201 ustawy z dnia 15.09.2000 r. Kodeks spółek handlowych poprzez błędne przyznanie przez organ drugiej instancji, iż członek zarządu spółki może być pełnomocnikiem w sprawie, a także naruszenia prawa procesowego art. 134 w zw. z art. 129 § 1, art. 44 w zw. z art. 40 § 2, art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 8 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż spółka uchybiła terminowi do złożenia odwołania podczas gdy termin ten winien być liczony od daty doręczenia decyzji stronie, co nastąpiło w dniu 29.07.2013 r., poprzez uznanie, iż doszło do skutecznego doręczenia zastępczego osobie bezpodstawnie uznanej przez organ za pełnomocnika strony, poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz prowadzenie postępowania przez organ drugiej instancji w sposób niweczący zaufanie do organów administracji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż przedmiotowa decyzja została zaadresowana do R. L., ul. [...] , który w tamtym okresie przebywał pod innym adresem ul. [...] i nie mógł z tego powodu odebrać przesyłki. Nadto, podniósł, iż po otrzymaniu informacji o pozostawieniu awizo oraz o tym, kto jest nadawcą listu, przesyłkę próbował odebrać pracownik skarżącej spółki upoważniony do odbioru korespondencji i prokurent, ale bezskutecznie, albowiem jako adresat został wskazany R. L. Na skutek odmowy wydania korespondencji R. L. zwrócił się pismem z dnia 11 lipca 2013 r. z prośbą o przesyłanie korespondencji na adres, pod którym przebywa i z ostrożności wniósł o przywrócenie wszelkich terminów. Nadto, wskazano, iż R. L. jest prezesem jednoosobowego zarządu spółki i nigdy nie był jego pełnomocnikiem, a strona nie wnosiła o przywrócenie terminu jak również nie uprawdopodobniła, że do uchybienia doszło bez jej winy, bowiem wniosek taki byłby bezprzedmiotowy. Zdaniem skarżącego, nigdy nie doszło do takiego uchybienia z uwagi na błąd organu administracji polegający na niewłaściwym określeniu adresata przesyłki, w konsekwencji czego należy przyjąć, że decyzja nie została w ogóle wysłana. Podkreślono, iż stroną postępowania nie jest pan R. L., ale spółka. i nie można jej utożsamiać z osobą pełniącą funkcję członka zarządu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu do decyzji z dnia 18.10.2013 r. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 14.06.2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sąd administracyjny kontrolując zaskarżony skargą akt weryfikuje go wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, oceniając także legalność poprzedzającego wydanie postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej. Stwierdzenie, iż przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia go. Jednocześnie podkreślić należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowa obejmuje całokształt sprawy administracyjnej załatwionej zakwestionowanym skargą aktem. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny są akta sprawy administracyjnej z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w dniu jego wydania. Przedmiotem niniejszej skargi było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18.10.2013 r., którym organ stwierdził uchybienie przez spółkę A. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia 14.06.2013 r. Poddając zatem zaskarżony akt kontroli z punktu widzenia przypisanej mu ustawowo kompetencji Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta D. została wysłana do spółki A. na adres jej siedziby, jednak jako adresata wskazano nie spółkę A. ale prezesa jednoosobowego jej zarządu –R. L. Stroną w postępowaniu przed Burmistrzem Miasta było również P. spółka jawna z siedzibą , do której wysłana korespondencja została zaadresowana na w/w przedsiębiorstwo. Przesyłka skierowana do R. L. jako Prezesa Zarządu była dwukrotnie awizowana w dniu 25.06.2013r. (adnotacja: "mieszkanie zamknięte") oraz 3.07.2013 r., a 10.07.2013 r. została zwrócona nadawcy z adnotacją "niepodjęto w terminie". W dniu 29.07.2013 r. w siedzibie Burmistrza Miasta prokurent spółki A. odebrał przedmiotową decyzję, kwitując jej odbiór. Nadto, w związku z pismem R. L. z dnia 11 lipca 2013 r. i informacją, iż do 30 września 2013 r. będzie przebywał w D., decyzja ponownie została wysłana tym razem na wskazany przez R. L. adres ul.[...] . Przesyłkę w dniu 26.07.2013 r. odebrała A. O. – opisana jako domownik. Organ drugiej instancji uznał, iż okoliczność osobistego odbioru przesyłki przez prokurenta spółki w dniu 29.07.2013 r. jest pozbawiona znaczenia prawnego bowiem w sprawie zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. przyjąć należało fikcję skutecznego doręczenia przesyłki. Jednocześnie organ podkreślił, iż doręczenia dokonano na prawidłowy adres, który strona wskazywała dotychczas w postępowaniu jako właściwy. Wskazać należy, iż Sąd nie kwestionuje poczynionych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wywodów dotyczących ogólnych zasad dotyczących doręczenia z tym zastrzeżeniem, że doręczenie zastępcze regulowane jest przepisem art. 43 k.p.a.. W art. 44 k.p.a. zastosowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze niniejszej sprawie są uregulowane terminy do odbioru pism przez adresata, a w § 4 unormowana została instytucja "fikcji doręczenia" skutkującej - przy prawidłowym jej zastosowaniu - uznaniem procesowego skutku prawnego doręczenia pisma. Jedynie niekiedy, wynikająca z art. 44§ 4 k.p.a. instytucja nazywana jest nieprawidłowo "doręczeniem zastępczym". Możliwość jej zastosowania obejmuje kilka czynności, których łączne wystąpienie warunkuje uznanie przesyłki za doręczoną, o ile czynności te wykonano prawidłowo. W takiej sytuacji organ jest uprawniony uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, a pismo pozastawia się w aktach sprawy. Niewątpliwie doręczenie dokonane z zastosowaniem tej instytucji jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak faktyczne doręczenie pisma adresatowi. Jednym ze skutków doręczenia decyzji, również w trybie art. 44 k.p.a., jest rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w przepisach postępowania, w tym również do wniesienia środków zaskarżenia decyzji w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym postępowania. Mimo zasadniczo prawidłowych wywodów teoretycznych, nie można - zdaniem Sądu - podzielić dokonanej przez organ odwoławczy oceny co do prawidłowości dokonanego przez organ pierwszej instancji doręczenia stronie skarżącej decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia 14.06.2013 r. Przepisy k.p.a. regulują m. in. zasady dokonywania doręczeń w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Stosownie do treści art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym pisma doręcza się w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożliwości doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 45 k.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej, zawiadamiając o pozostawieniu pisma w placówce poczty i możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. Informację taką umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Z kolei w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni od pozostawienia jej w placówce pocztowej, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie w takiej sytuacji, gdy adresat nie odbierze przesyłki, uważa się za dokonane ( skutecznie) z upływem ostatniego dnia, o którym mowa w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. 14 dnia od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia, zaś pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jednocześnie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W rozpatrywanej sprawie powstały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości doręczenia spornej przesyłki pocztowej zawierającej decyzję Burmistrza Miasta wskutek jej błędnego zaadresowania. Przesyłka winna bowiem zostać zaadresowana do spółki A., która była stroną postępowania przed Burmistrzem Miasta D. Powyższe wynika również z uzasadnienia Sądu w sprawie II SA/Sz 172/12, gdzie wskazano, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej spółki, a nie R. L. Tymczasem przesyłka została zaadresowana do pana R. L. – prezesa jednoosobowego zarządu. Błędnie przyjęto, iż R. L. jest pełnomocnikiem spółki, podczas gdy jest on członkiem jej organu. Jak wynika wprost z art. 38 Kodeksu cywilnego formułującego tzw. teorię organów, osoba prawna jaką jest spółka z o.o. działa przez swoje organy. Działania danego organu są traktowane jako działania samej spółki z o.o. Nadto, organ spółki - zarząd, którego jedynym członkiem w niniejszym stanie faktycznym jest R. L., zajmuje się bieżącą działalnością spółki we wszelkich – co do zasady – jej aspektach tj. reprezentowaniem spółki i prowadzeniem jej spraw. W związku z powyższym, czynności podejmowane przez R. L. postępowaniu przed Burmistrzem Miasta należało traktować jako działanie samej spółki, a nie jako działalnie odrębnego od spółki podmiotu, co wynika z art. 201 i art. 204 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.. Co więcej, trzeba wskazać, iż błędne zaadresowanie przesyłki spowodowało w konsekwencji, iż upoważnieni do odbioru korespondencji dla spółki A. pracownicy spółki i prokurent nie mogli jej odebrać w Urzędzie Pocztowym, na co wskazywała w skardze spółka, choć nie uszło uwadze Sądu, iż kopia takiego upoważnienia nie została przez stronę załączona do skargi dla uwiarygodnienia jej twierdzeń. Nie mniej jednak należy zaznaczyć, iż brak należytej staranności w prowadzeniu spraw przez organ pierwszej instancji, czego przejawem było błędne zaadresowanie koperty, nie może powodować negatywnych konsekwencji dla strony postępowania. Podkreślenia również wymaga, iż stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, winno mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Wydanie orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a., kończącego postępowanie w sprawie, winno bowiem być poprzedzone m.in. bezspornymi ustaleniami dotyczącymi prawidłowości doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji. Doręczenie decyzji musi nastąpić z zachowaniem zasad doręczania pism organu uregulowanych w art. 39-49 k.p.a. i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne i będzie wywierało określone skutki prawne. Oczywistym jest, że warunkiem doręczenia ( a także skutecznego zastosowania fikcji prawnej doręczenia z art. 44 § 4 k.p.a. ) jest przesłanie przesyłki na prawidłowy adres strony i właściwe jej oznaczenie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zgodzić się z oceną organu odwoławczego, iż przesyłka zawierająca decyzję Burmistrza Miasta D. została prawidłowo zaadresowana i doręczona drogą pocztową. W tym stanie rzeczy, z uwagi na powstałe wątpliwości, rozstrzygnąć je należy na korzyść strony skarżącej, a w konsekwencji stwierdzić, iż wysłanie zaadresowanej do R. L. – Prezesa Zarządu spółki A. przesyłki wraz z decyzją Burmistrza Miasta D. z dnia 14.06.2013 r.. należy uznać za wadliwe, a tym samym stwierdzić, iż w sprawie nie mógł nastąpić, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego , skutek o jakim mowa w art. 44 k.p.a. tj. uznanie skutecznego doręczenia w dniu 9 lipca 2013 r. skarżącemu decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia 14.06.2013 r. W konsekwencji uznać należy, iż nadane w dniu 9 sierpnia 2013 r. w Urzędzie Pocztowym odwołanie skarżącego od decyzji Burmistrza Miasta D., wniesione zostało zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., czyli z zachowaniem czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Poczynione wywody prowadziły do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 44, art. 134 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., które to naruszenie w sposób istotny wpłynęło na sposób rozstrzygnięcia przez organ rozpatrywanej sprawy. Nadto, należy zauważyć, iż wniosek Prokuratora zgłoszony na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. o uznanie decyzji Burmistrza Miasta D. za nieważną, był nietrafny w istniejącym stanie faktycznym. Przedmiotowa decyzja bowiem została skutecznie doręczona stronie postępowania – P. i funkcjonuje w obrocie prawnym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i zgodnie z wnioskiem skarżącego rozstrzygnął w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.