II SA/Po 65/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Komendanta Straży Gminnej w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia wizerunku twarzy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak OB.5345.34.2013, Burmistrz Z. na podstawie art. 44i ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 993 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) odmówił Komendantowi Straży Gminnej w C. udostępnienia wizerunku twarzy osoby wskazanej we wniosku. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie wizerunku twarzy M. W. P. w celu ustalenia sprawcy wykroczenia drogowego. Jako podstawę powyższego żądania wskazano art. 44h ust. 1 pkt 2 i art. 44h ust. 9 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2, 4, 5 i 8 i art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. nr 123 poz. 779 z późn. zm.). Niemniej, zgodnie z art. 10a ustawy o strażach gminnych, w celu realizacji swoich ustawowych zadań straż gminna może przetwarzać dane osobowe z wyłączeniem danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, jak również dane o stanie zdrowia, kodzie genetycznym nałogach lub życiu seksualnym, bez wiedzy i zgody osoby, której dane te dotyczą, uzyskane z rejestrów, ewidencji i zbiorów, do których straż ma dostęp na podstawie odrębnych przepisów. Wizerunek twarzy może z kolei ujawniać pochodzenie rasowe lub etniczne, a zatem wyłączony jest z przetwarzania danych przez straż gminną bez zgody osoby, której dane te dotyczą. M. W. P. nie udzielił natomiast organowi I instancji takiej zgody, składając zdjęcie w celu wydania dowodu osobistego. Poza tym udostępnienie żądanych informacji stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych M. W. P., wobec czego należało negatywnie załatwić wniosek skarżącego. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Komendant Straży Gminnej w C. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] października 2013 r., zarzucając jej naruszenia: (1) art. 44h ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędne uznanie, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do żądania powyższej informacji, oraz (2) art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101 poz. 926 z późn. zm.) w zw. z art. 10, art. 12 ust. 1 pkt 2, 4, 5 i 8 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o strażach gminnych poprzez błędne uznanie, że przepisy te nie pozwalają straży gminnej przetwarzać danych osobowych zawierających wizerunek osoby w celu wykonywania przez straż gminną zadań publicznych i prowadzenia postępowań przed sądami powszechnymi. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 44h ust. 1 pkt 2 i art. 44h ust. 9 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych udostępnia się nieodpłatnie, o ile są one niezbędne do realizacji ustawowych zadań, strażom gminnym. Tym samym organ I instancji powinien był przekazać omawiane informacje; zwłaszcza, że wyraźnie wskazano podstawę prawną powyższego żądania, jak i cel, w jakim informacje te są pozyskiwane, tj. ustalenie sprawcy wykroczenia w ruchu drogowym. Do zadań straży gminnej należy w myśl art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o strażach gminnych czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym. Ustawodawca zabezpieczył przy tym straż gminną w prawo żądania niezbędnej pomocy od instytucji państwowych i samorządowych w zakresie przetwarzania danych osobowych, z wyłączeniem jednak danych wrażliwych. Ponadto organ I instancji nie uwzględnił art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych, który zezwala na przetwarzanie tych danych, jeżeli jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Tym bardziej, że art. 27 ust. 1 i art. 27 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy dopuszczają przetwarzanie danych wrażliwych, jeżeli jest to niezbędne do dochodzenia praw przed sądem. Skarżący zaznaczył, że żądana informacja jest niezbędna do sprawnego prowadzenia postępowania w sprawie o wykroczenie w zakresie naruszenia przepisów ruchu drogowego i uzyskanie wizerunku twarzy nie ma nic wspólnego ze zbieraniem i przetwarzaniem wrażliwych danych osobowych. Co więcej, ewidencja prowadzona przez organ I instancji jest jedynym zbiorem, do którego można się zwrócić w rozważanej sprawie. Poza tym jeżeli organ I instancji uznał, że udostępnienie żądanych informacji może naruszać dobra osobiste osoby, które one dotyczą, powinien był najpierw wystąpić do tego podmiotu o wyrażenie zgody na przekazanie tych danych, bądź też złożyć zawiadomienie o podejrzeniu przekroczenia uprawnień przez strażników gminnych. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że wizerunek osoby nie jest konieczny w świetle art. 57 § 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach wykroczeń (Dz. U. z 2013 r. poz. 395) do złożenia wniosku o ukaranie. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], Komendant Straży Gminnej w C. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] października 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] października 2013 r., znak [...], Komendant Straży gminnej w C. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Z. w trybie art. 44h ust. 1 pkt 2 i art. 44h ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 993 z późn. zm.) o udostępnienie wizerunku M. W. P. w celu realizacji zadań określonych w art. 12 ust. 1 pkt 2, 4, 5 i 8 w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. nr 123 poz. 779 z późn. zm.), tj. w celu ustalenia sprawcy wykroczenia w ruchu drogowym (k. 1 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana w rozpatrywanej sprawie. Konsekwentnie zatem podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z art. 44e ust. 1 cytowanej ustawy, właściwy organ gminy, na podstawie danych zgłoszonych przy ubieganiu się o wydanie lub wymianę dowodu osobistego, prowadzi ewidencję wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, przy czym w świetle art. 44e ust. 2 pkt 8 tejże ustawy wspomniana ewidencja obejmuje w szczególności dane w postaci wizerunku posiadacza dowodu osobistego. Jak wynika z kolei z art. 44h ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, dane z ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych udostępnia się w szczególności strażom gminnym, o ile informacje te są niezbędne do realizacji ustawowych zadań tych podmiotów. Powyższe dane w myśl art. 44i ust. 1 cytowanej ustawy udostępnienia właściwy organ gminy, przy czym organ rozpatrujący wniosek odmowia na mocy art. 44i ust. 5 tejże ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, udostępnienia danych osobowych, jeżeli udostępnienie danych spowodowałoby naruszenie dóbr osobistych osoby, której dane dotyczą, lub innych osób. Ponadto według art. 45 ust. 1 powołanej ustawy właściwym organem gminy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 3 cytowanej ustawy, organem odwoławczym od orzeczeń administracyjnych wydanych przez właściwy organ gminy na podstawie tejże ustawy jest wojewoda. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że decyzja Burmistrza Z. z dnia [...] października 2013 r., znak [...], została wydana na podstawie art. 44i ust. 5 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (k. 2 akt adm. organu I instancji). Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron w toku postępowania. Tym samym organem wyższego stopnia, właściwym do rozpatrzenia odwołania Komendanta Straży Gminnej w C. z dnia [...] października 2013 r. (k. 3 akt adm. organu II instancji) był w świetle art. 50 ust. 3 cytowanej ustawy Wojewoda Wielkopolski. Zgodnie bowiem z obwieszczeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M.P. nr 48 poz. 654) Gmina Z. należy do powiatu krotoszyńskiego, który z kolei wchodzi w skład województwa wielkopolskiego. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] (k. nienumerowana akt adm. organu II instancji), orzekało poza swoją właściwością, naruszając tym samym art. 50 ust. 3 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Takie uchybienie stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) kwalifikowaną wadę wydanego akt, uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Trzeba przy tym zauważyć, że decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. zawierała błędne pouczenie co do organu wyższego stopnia, do którego należy wnieść odwołania od tego rozstrzygnięcia, lecz zapis ten bynajmniej nie był wiążący dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu. Klauzula ta ma bowiem jedynie charakter informacyjny i skierowana jest przede wszystkim do strony, która jest niezadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co stanowi refleks ogólnej zasady legalności działania z art. 6 k.p.a., w świetle której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu powinno we własnym zakresie zbadać, czy jest właściwe do rozpatrzenia odwołania z dnia [...] października 2013 r. Zaniechanie w tej mierze doprowadziło natomiast do obarczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia wadą kwalifikowaną. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., ponieważ akt ten został wydany z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. z naruszeniem art. 50 ust. 3 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu powinno przekazać odwołanie z dnia [...] października 2013 r. według właściwości Wojewodzie Wielkopolskiemu. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na nocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.