IV SA/Wa 272/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie czasowego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej - oddala skargę - Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania K. D. na podstawie art. 127 § 2 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzającą czasowe wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych, stanowiących lasy gospodarcze o typie siedliskowym lasu: Bśw (bór świeży), wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] obrębu ewidencyjnego [...], gmina L., pow. k., woj. [...] – na cele nierolnicze i nieleśne – pod eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" oraz ustalającą roczną opłatę i jednorazowe odszkodowanie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. w dniu [...] października 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dokonania nielegalnego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] obrębu ewidencyjnego [...], gmina L., pow. k., woj. [...] – na cele nierolnicze i nieleśne – pod eksploatację kruszywa naturalnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu wydał w dniu [...] sierpnia 2013 r. powyżej opisaną decyzję. Rozpatrując odwołanie K. D. od powyższej decyzji, Generalny Dyrektor Lasów Państwowych wskazał, iż z akt sprawy wynika, że działki ewidencyjne nr [...] zawierały w swoich granicach grunty leśne – działka nr ew. [...] użytek LsV o pow. [...] ha, natomiast działka nr ew. [...] zawierała dwa użytki LsV i LsVI o łącznej pow. [...] ha. Powyższe potwierdzają wpisy z rejestru gruntów z dnia [...] października 2008 r. i [...] marca 2013 r. oraz mapy ewidencyjne z dnia [...] lutego 2013 r. Ponadto położenie omawianego terenu na gruntach leśnych potwierdza również uproszczony plan urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, gm. L., wieś S. sporządzony na okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo określił, że zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu w/w grunty są gruntami leśnymi, o typie siedliskowym bór świeży (Bśw), w wieku odpowiednio 23 lat (las na działce [...], oddział 1s, w pierwszym roku obowiązywania planu widnieje wiek 16 lat) oraz 18 lat (las na działce [...], oddział t1, w pierwszym roku obowiązywania planu widnieje wiek 11 lat). Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wskazał, że zapisy dotyczące wieku określone zostały wg stanu z pierwszego roku jego obowiązywania, czyli 2006 r. Do wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. upłynęło 7 lat, które należało dodać do pierwotnego wieku z 2006 r. – a mianowicie 16 i 11 lat. Generalny Dyrektor Lasów Państwowych wskazał, że z pisma Starosty K. z dnia 26 marca 2013 r. wynika, że na przedmiotowych działkach nr [...], będących w dzierżawie strony usunięto odpowiednio [...] ha drzewostanu sosnowego (dz. [...]) oraz [...] ha (dz. [...]). Łącznie wynosi [...] ha, która została wyrysowana na mapach ewidencyjnych przez uprawnionego geodetę. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266) przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Słusznie więc organ pierwszej instancji – zdaniem organu odwoławczego – stwierdził, że eksploatacja kruszywa naturalnego stanowi inne niż leśne użytkowanie gruntów czyli wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Sankcją za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami powyższej ustawy są opłaty ustalone i zróżnicowane wskazanymi w art. 28 ust. 1 i 2 powyższej ustawy. Przedmiotowy teren aktualnie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W/w lasy zostały przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne – pod tereny eksploatacji kruszyw. Powyższe – zdaniem organu – wskazuje, że zaistniały przesłanki wynikające z przepisu art. 28 ust. 2 powyższej ustawy, zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%". W sprawie strona rozpoczęła inne niż leśne użytkowanie przedmiotowych gruntów leśnych bez decyzji zezwalającej na to zamierzenie oraz fakt przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując Generalny Dyrektor Lasów Państwowych wskazał, że brak jest podstaw prawnych od odstąpienia od wydania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 powyższej ustawy oraz podwyższenia należności o 10%, jeżeli przesłanki wynikające z przepisu art. 28 ust. 2 powyższej ustawy zostały spełnione. Odnośnie kwestionowania przez stronę wysokości naliczonej opłaty rocznej to zdaniem organu należność została wyliczona z uwzględnieniem wartości 1m³ drewna ogłoszonej przez Główny Urząd Statystyczny, obowiązującej w dacie wydania decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w imieniu K. D. profesjonalny pełnomocnik. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I/ naruszenie przepisów art.11, art. 12 ust. 5, ust. 5a oraz ust. 6 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266) mające wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; II/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez niedostateczne zebranie i rozważenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a polegające w szczególności na braku ustalenia rzeczywistego przeznaczenia gruntów objętych przedmiotem sprawy, oraz ich powierzchni co w konsekwencji uniemożliwiło wydanie słusznego rozstrzygnięcia w sprawie; - art. 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie skarżącej przesłanek, którymi kierowały się organy wydając przedmiotowe postanowienia; - art. 15 kpa poprzez pobieżne, niepełne i niemerytoryczne rozpoznanie sprawy, z ograniczeniem jedynie do "sprawdzenia legalności" decyzji organu pierwszej instancji; - art. 80 kpa poprzez niezasadne przyjęcie, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wyjaśnione zostały wszelkie istotne okoliczności sprawy, w szczególności, że doszło do wyłączenia z produkcji leśnej gruntów objętych niniejszym postępowaniem; - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak powołania konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak uzasadnienia faktycznego i prawnego przedmiotowego postanowienia. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej opisał stan faktyczny i prawny sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. Podkreślił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów dla działki nr ew. [...], obrębu ewidencyjnego[...], gm. L. o łącznej powierzchni [...] ha, powierzchnia [...] ha ogólnej powierzchni to grunty orne. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów dla działki nr ew. [...] obrębu ewidencyjnego [...], gm. L. o łącznej powierzchni [...] ha, [...] ha powierzchni to grunty orne oznaczone symbolem RVI. Zdaniem skarżącej działki te nie były sklasyfikowane jako las. Ponadto zdaniem skarżącej organ nie uzasadnił sposobu wyliczenia oraz podstawy wyliczenia opłaty rocznej, jak i jednorazowego odszkodowania. Nieprawidłowo również został ustalony wiek drzewostanu. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Lasów Państwowych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Kontrolowana w postępowaniu decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektora Generalny Lasów Państwowych i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 121, poz. 1266, ze zm.), w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Z art. 7 ust. 1 powyższej ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Grunty rolne i leśne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, mogą być wyłączone z produkcji rolniczej lub leśnej po wydaniu na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 powyższej ustawy decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Stosownie do brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 11 powyższej ustawy i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Wyłączenie z produkcji, jako czynność faktyczna, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Natomiast w sytuacji wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 1 i 2 powyższej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przewiduje dwa przypadki. W ust. 1 art. 28 ustawy ustawodawca określił, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a mimo to doszło do wyłączenia takich gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. W sytuacji takiej nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Z sytuacją o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 powyższej ustawy mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skarżąca bez wymaganego zezwolenia wyłączyła grunty leśne z produkcji leśnej. Jednocześnie wyłączone grunty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były na cele nieleśne. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. miał obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej, faktycznie już wyłączonych, użytków leśnych. Art. 28 ust. 2 ustawy mówi wprost, że w sytuacji przewidzianej w tym przepisie, organ z urzędu wydaje decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2. Zatem jest to wydanie post factum zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Wydając w trybie art. 28 ust. 2 ustawy decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, organ stosuje przepisy rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określające warunki dotyczące wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W samej decyzji zezwalającej na wyłączenie organ określa obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1). Do obowiązków związanych z wyłączeniem należy m.in. uiszczenie należności i opłaty rocznej, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Obowiązki te powstają od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji - art. 12 ust. 1 ustawy. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy część działki o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha oraz część działki ewidencyjnej nr ew. [...] o powierzchni [...] ha stanowiły obszar leśny. Podkreślić należy, że organ nie stwierdził, że działki nr ew. [...] stanowią grunty leśne, wskazał, że powyżej wymienione działki zawierają w swoich granicach grunty leśne i określił ich powierzchnię. Zgodnie z powyższym wymienione działki w opisanej części w ewidencji gruntów były wpisane jako użytek leśny (Ls) wraz z ich powierzchnią wyodrębnioną z całej działki. Wpis do ewidencji gruntów i budynków był istotny dla dokonania ustaleń co do charakteru tych działek w sensie prawnym jako użytku leśnego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystki publicznej i gospodarki nieruchomościami. Argumenty skarżącej, że działki ta w rzeczywistości są gruntami rolnymi w istocie skierowane są do podważenia prawidłowości wpisu w ewidencji gruntów. Tymczasem dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają bowiem walor dokumentu urzędowego (art. 76 kpa) i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Do kompetencji Sądu w niniejszym postępowaniu nie należy badanie prawidłowości zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Należy ponadto mieć na uwadze, że organy orzekające w sprawie nie oparły się jedynie na wypisie z rejestru gruntów, ale również poczyniły własne ustalenia. Istnienie lasu na tym terenie potwierdza także projekt Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu na okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. W ocenie Sądu również organy prawidłowo ustaliły okres, w którym nastąpiło wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej. Ustalenie to było istotne z tego względu, że wówczas dla tego terenu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wskazywałby przeznaczenie działek nr [...]. Również wysokość opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej została ustalona w sposób zgodny z prawem. Organy szczegółowo wyjaśniły, dlaczego przyjęły do obliczeń typ siedliskowy lasu jako bór świeży. W świetle powyższego nie można zarzucić organom, że prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Materiał dowodowy zebrany w tym postępowaniu jest spójny, uzupełnia się nawzajem, został w sposób prawidłowy oceniony przez organy prowadzące postępowanie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji również odpowiada wymogom prawa. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ wyciągnął logiczne wnioski i dał im wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu i w konieczności uwzględnić skargę. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają –wskazanych w skardze i będących podstawą wydanych decyzji – przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 ppsa - orzeczono jak w sentencji wyroku.