II SAB/Lu 137/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa P. w W. na bezczynność Spółki P. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Spółki P. w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Spółki P. w L. do załatwienia wniosku Przedsiębiorstwa P. w W. z dnia 15 stycznia 2014 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; III. zasądza od Spółki P. w L. na rzecz Przedsiębiorstwa P. W. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Lu 137/14 U Z A S A D N I E N I E W dniu 7 kwietnia 2014 r. wpłynęła do Sądu skarga "A" Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność "B" S.A. z siedzibą w L. polegającą na nieudostępnieniu stronie skarżącej informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 15 stycznia 2014 r. W skardze podniesiono, że pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. skarżąca Spółka wystąpiła do "B" S.A. o udzielenie informacji dotyczącej sieci elektroenergetycznej na działce nr ewid. "x" w miejscowości P., gmina J. Pomimo prowadzonej z "B" S.A. korespondencji aż do dnia sporządzenia skargi strona skarżąca nie otrzymała wnioskowanej informacji ani rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej czy też o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej żądana informacja dotyczy "zadań publicznych" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a zatem przedsiębiorstwo energetyczne miało obowiązek jej udostępnienia. W oparciu o powyższe skarżąca Spółka wniósł o zobowiązanie Spółki "B" do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę "B" S.A. w L. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. "B" S.A. podkreśliła, że w świetle art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądane przez stronę skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto Spółka "B" nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż prowadzona przez nią działalność ma charakter cywilnoprawny. Wykonywane przez "B" S.A. zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, iż podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych. Nadto żądane przez stronę skarżącą dokumenty wiążą się z dochodzeniem przez nią od "B" S.A. roszczeń cywilnoprawnych, a takie działanie świadczy o indywidualnym, prywatnym interesie skarżącej Spółki, nie mającym nic wspólnego z informacją publiczną. Strona skarżąca faktycznie chce bowiem – w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – uzyskać dowody potwierdzające zasadność tychże roszczeń. W tym zakresie nie mają więc zastosowania przepisy wspomnianej ustawy, lecz Kodeksu postępowania cywilnego. W ocenie "B" S.A., nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a sama Spółka "B" jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, to brak byłoby podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy "B" S.A. a stroną skarżącą nie została zakończona, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa". W pismach procesowych z dnia 23 i 26 maja 2014 r. "B" S.A. poinformowała, że w dniu 21 maja 2014 r. wydała decyzję odmawiającą udostępnienia skarżącej Spółce żądanych dokumentów. Decyzja ta została doręczona stronie skarżącej w dniu 22 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż skarga była dopuszczalna. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545). Ponadto wniosek strony skarżącej z dnia 15 stycznia 2014 r. złożony został na adres siedziby Spółki "B" w L. Oceniając merytorycznie skargę Sąd doszedł do przekonania, iż jest ona zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej także "ustawą". Rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócili się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na mocy ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu "C" S.A. w W. (61,89% akcji spółki – s. 77 sprawozdania Zarządu z działalności grupy kapitałowej za okres zakończony 30 czerwca 2013 r., dokument dostępny w WWW pod adresem: [...]). "C" S.A posiada 99,55% akcji spółki "D" S.A., zaś ta ostatnia Spółka jest w posiadaniu 89,91% akcji "B" S.A. (s. 13 Skróconego śródrocznego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za okres 6 miesięcy zakończony dnia 30 czerwca 2013 r., dokument dostępny w WWW pod adresem: [...]). Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu "B" S.A. w L. Niezależnie od tego należy podkreślić, iż nawet gdyby uznać "B" S.A. w L. za podmiot niezależny od Skarbu Państwa, to Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, niepubl., dostępny w CBOSA). Niewątpliwie, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, niepubl. oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, niepubl.). Z przepisów ustawy wynika, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji podmiot ten nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawie (14 dni od dnia złożenia wniosku) odpowiednich czynności, to jest jeżeli wniosek dotyczy informacji będącej informację publiczną: 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy) lub 2) nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z art. 5 ustawy (zaznaczyć należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 ustawy poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 ustawy) lub 3) nie udziela informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy, to jest nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy) lub 4) nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji. Jeżeli natomiast objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie. We wniosku z dnia 15 stycznia 2014 r. skarżąca Spółka wystąpiła do "B" S.A. o udzielenie informacji dotyczącej elementów sieci elektroenergetycznych posadowionych na działce nr ewid. ""x" w miejscowości P., gmina J. We wniosku tym strona skarżąca zażądała udostępnienia jej sporządzonego przez "B" S.A. planu rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną wskazanej wyżej nieruchomości, a także wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii lub urządzeń elektroenergetycznych na tej nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Sądu, że "B" S.A. była bezczynna w sprawie tego wniosku. Bezczynność ta zaistniała wraz z upływem 14-dnowego terminu, od dnia otrzymania przedmiotowego wniosku i trwała również w czasie złożenia rozpoznawanej skargi. W rozpoznawanej sprawie pozostaje jednak poza sporem, że "B" S.A., po wniesieniu skargi, to jest w dniu 21 maja 2014 r. wydała w sprawie wniosku skarżącej Spółki decyzję nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy. Powyższą decyzję doręczono skarżącej Spółce wraz z pouczeniem o przysługującym jej prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że przed rozpoznaniem skargi wniosek strony skarżącej został już załatwiony w sposób przewidziany w przepisach ustawy, a tym samym Spółka "B" przestała tkwić w bezczynności w niniejszej sprawie. W tej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Spółki "B" do załatwienia przedmiotowego wniosku, należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 P.p.s.a., gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Powyższa okoliczność nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku oceny, czy bezczynność, jakiej w niniejszej sprawie dopuściła się Spółka "B", nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Rozpatrzenie przez Spółkę wniosku o udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi nie spowodowało bowiem bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 7). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki "B" nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a początkowe zachowanie tej Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy, lecz przekonania, że żądane przez stronę skarżącą informacje nie mają waloru informacji publicznej. Należy również wyjaśnić, iż merytoryczna ocena decyzji z dnia 21 maja 2014 r., nr [...], odmawiającej udostępnienia stronie skarżącej informacji objętych jej wnioskiem z dnia 15 stycznia 2014 r. wykracza poza granice niniejszej sprawy, której przedmiotem jest bezczynność Spółki "B" polegająca na nierozpoznaniu tego wniosku. Zasadność wskazanego rozstrzygnięcia może być badana jedynie w postępowaniu w sprawie ze skargi na decyzję, wydaną przez "B" S.A., na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 21 maja 2014 r. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.