IV SA/Wr 77/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] ([...]), po rozpatrzeniu wniosku Z. R. (dalej strona, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. ([...]), odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]), uchylającej w całości z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]), odmawiającą przyznania stronie zasiłku celowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3, art. 144, art. 126 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. ([...]). W uzasadnienia zaskarżonego postanowienia podano, że w rozpatrzeniu wniosku strony organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]), odmówił udzielenia stronie zasiłku celowego na zakup żywności, leków i środków czystości. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania strony, uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r., [...]). Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. ([...]), po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolejny wniosek strony, o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Kolegium, załatwiony został odmownym postanowieniem Kolegium z dnia [...] października 2013 r. ([...]). Następnie do Kolegium wpłynęło podanie strony wskazujące wprost na osiem rozstrzygnięć Kolegium w sprawach, w których był stroną postępowania. Podanie nie było sformułowane w sposób umożliwiający jego rozpatrzenie w sposób oczekiwany przez autora odwołania. Była w nim bowiem mowa jednocześnie o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o wniosku o stwierdzenie nieważności, a więc o dwóch całkowicie odmiennych - na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) - środkach prawnych. Dlatego Kolegium, pismem z dnia 13 listopada 2013 r. wezwało stronę do sprecyzowania podania, wyjaśniając na czym polega wspomniana przed chwilą odmienność wymienionych środków prawnych. Odpowiedź ("Riposta") strony, w piśmie z dnia 20 listopada 2013 r. nie odniosła się wprost do sugestii Kolegium, które postanowiło jednak podanie rozpatrzyć, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na właściwy trop naprowadziło Kolegium odwołanie się przez stronę do czterech postanowień Kolegium z dnia [...] października 2013 r., w tym do wymienionego w osnowie: [...]. W postanowieniu tym Kolegium, po przedstawieniu podstaw prawnych i warunków prawnych orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, szczegółowo omówiło przesłankę nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine, na którą powoływała się strona. Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu postanowienia z dnia 14 maja 2013 r., (odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kasacyjnej decyzji z dnia 30 stycznia 2013 r., Nadto z urzędu Kolegium oceniło, że nie wystąpiła żadna z pozostałych przesłanek nieważności, ustanowionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium podzieliło ocenę składu orzekającego uprzednio, że wydane na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie z dnia 14 maja 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 30 stycznia 2013 r., SKO 4311/9/13). nie jest obarczone wadą skutkującą jego nieważnością. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. "Pozytywność" przesłanek oznacza, że wystąpienie choćby jednej z nich prowadzić musi do stwierdzenia nieważności decyzji, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie wystąpi przesłanka negatywna. Dwie przesłanki negatywne wskazuje ustawodawca w § 2 tegoż art. 156: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." Wystąpienie którejś z tych przesłanek wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji, nawet dotkniętej kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Takie sytuacje nie występują w rozpatrywanym przypadku. Przy czym zacytowane przepisy mają odpowiednie zastosowanie do postanowień, na mocy odesłania z art. 126 k.p.a. Naruszenie przepisów o właściwości (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) zostało wydane przez właściwy organ. Stosownie do art. 17 pkt 1 K.p.a., samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W sprawach udzielania zasiłku celowego przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) nie ustanawiają innego niż dane kolegium organu wyższego stopnia nad gminnym organem pomocy społecznej. Brak podstawy prawnej (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.). Taka sytuacja miałby miejsce w szczególności gdyby nie istniała podstawa prawna do podjęcia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Oczywiście istnieje taka podstawa prawna, na którą powołało się Kolegium wydając kontrolowane postanowienie. Jest to art. 61a k.p.a. Co do rażące naruszenie prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) podkreśliło, że wydając ww. postanowienie Kolegium nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa. Jak trafnie wywiodło Kolegium w poprzednio orzekającym składzie, pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Jego znaczenie zostało jednak ustalone w literaturze przedmiotu i orzecznictwie. Poza odesłaniami w postanowieniu objętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, można jeszcze w tym miejscu odesłać do następujących poglądów: "Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" [J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 730 (podobnie co do istoty, A. Matan, w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, tom II, s.368)]. "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania..." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., IV SA 3763/02, LEX nr 156952). Zastosowany przez Kolegium w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r. art. 61a k.p.a., w § 1 stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 30 stycznia 2013 r. pochodziło wprawdzie od strony, lecz zaistniała przesłanka przedmiotowa (inna uzasadniona przyczyna) odmowy wszczęcia postępowania. Po wydaniu ww. decyzji kasacyjnej, podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zapadła bowiem - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - nowa decyzja pierswszoinstancyjna, rozstrzygająca co do istoty wniosek strony o zasiłek celowy. Obecny skład orzekający również stoi na stanowisku, że trafny był wywód stanowiący kanwę odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 30 stycznia 2013 r. "Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zdaniem Kolegium powoduje, że niemożliwym jest wszczęcie postępowania nieważnościowego w celu zbadania, czy wcześniejsza od niej decyzja organu wyższego stopnia - wydana podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istnieje bowiem w takim przypadku niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych - ze względu na konieczność zachowania należytej kolejności i trybu weryfikacji decyzji administracyjnych podjętych w danym postępowaniu. Przyjąć bowiem należy, że jakakolwiek weryfikacja na forum administracyjnym musi "zaczynać się" od ostatniej decyzji w danym postępowaniu. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji - wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy - czyni niemożliwym wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji organu wyższego stopnia wydanej w danym postępowaniu. Takie stanowisko implikowane jest dyrektywami systemowo determinującymi relacje między poszczególnymi trybami postępowania administracyjnego. W tym kontekście wskazać trzeba również, że nie podlega dyskusji fakt preferowania tzw. trybów zwykłych przed nadzwyczajnymi. Nie ulega wątpliwości, że przy wyznaczaniu konsekwencji tych relacji uwzględniać też należy potrzebę zapewniania ekonomiki postępowania administracyjnego, co szczególnie daje znać o sobie w kontekście postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (zważywszy na ograniczone, do kasacji, możliwości decyzji podejmowanej w takim trybie). Administrowany, niezadowolony ze sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy, winien dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie zwykłym, poprzez wniesienie odwołania, albo w trybie nadzwyczajnym (np. nieważnościowym)." Tak opisany powód odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji mieści się w ramach wyznaczonym przepisem art. 61a § 1 k.p.a. W każdym razie taka wykładnia z pewnością nie narusza rażąco wymienionego przepisu. Co do uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną, przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że postanowienie Kolegium z dnia 14 maja 2013 r. było pierwszym zapadłym w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r., ([...]). Wymienione postanowienie zostało skierowane do strony postępowania przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z kolei rozważanie niewykonalność tego postanowienia jest w istocie bezcelowe, przede wszystkim dlatego, że jest to postanowienie odmowne. (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wykonanie omawianego postanowienia w żaden sposób nie mogłoby wywołać czynu zagrożonego karą (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2013 r., ([...]) nie zawiera wady powodującą jego nieważność z mocy prawa, a to z braku szczególnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który taką sankcję przewidywałby do postanowienia orzekającego o odmowie wszczęcia postępowania (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zakwestionował przedmiotowe orzeczenie, uznając je za krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym Sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienia te nie naruszają przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, skład orzekający w pełni podziela pogląd przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 78/14. Przed przystąpieniem do meritum sprawy należy przypomnieć, że sprawa dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odmawiającego wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji tegoż Kolegium uchylającej w całości decyzję organu I instancji odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku celowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszoinstancyjnemu. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd postanowienia zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja (postanowienie) jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie - mając na uwadze zaskarżoną decyzję lub postanowienie - kontroluje, czy ich wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09). Podstawa nieważności postanowień określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dawałaby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jedynie wówczas, gdyby zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przyjmuje się ponadto, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być dodatkowo traktowane społeczno-gospodarcze skutki, wywołane wadliwą decyzją. W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnej decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana, aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. Żadnej z takich wad Sąd nie dopatrzył się w orzeczeniach, zatem w zakresie podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowe. Podkreślenia wymaga, że skarżący swojego wniosku nie uzasadnił szczegółowo, nie wskazał, w czym konkretnie upatruje zaistnienia wskazanych przez siebie podstaw stwierdzenia nieważności, jakie dokładnie uchybienia, jego zdaniem, powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczeń organów administracji. Skarga wyraża natomiast brak jego zgody na treść wydanych w jego różnych sprawach orzeczeń organów administracji i wskazuje na wolę kwestionowania wszystkich zachowań organów. Skarżący podkreśla związek pomiędzy działaniami organów administracji a swoją obecną sytuacją faktyczną i życiową. Tego rodzaju kwestie nie podlegają jednak kognicji sądu administracyjnego. Na marginesie należy podać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. z urzędu oceniło i uargumentowało, że w sprawie nie zachodzą pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. i ocena ta, zdaniem Sądu, jest zasadna. Ustosunkowując się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z szeregu akt sprawy o sygnaturach wskazanych w treści skargi należy stwierdzić, że sprawy o podanych przez skarżącego sygnaturach nie pozostają w związku z treścią skargi, której przedmiotem była ocena prawidłowości orzeczenia organu administracyjnego dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec wydanej wcześniej decyzji. Sąd chciałby również skarżącemu wyjaśnić, że zgłoszone przez niego w skardze różne żądania wobec Skarbu Państwa (zadośćuczynienie w postaci jednorazowej sumy w wysokości 2.000.000 zł, dożywotnia comiesięczna renta okresowa, jako zadośćuczynienie w wysokości 6.000 zł) mają charakter cywilny i mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.