VI SA/Wa 3270/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 3270/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wydaną na podstawie art. 154 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 i art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – także jako ustawa - oddalającą odwołanie P. – także jako spółka -od rozstrzygnięcia postępowania w trybie konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie nefrologii, na obszarze [...]. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; Ogłoszeniem z dnia 25 lutego 2013 r. Dyrektor [...] OW NFZ zaprosił świadczeniodawców do składania ofert w wymienionym postępowaniu wskazując na obowiązujące w tym postępowaniu przepisy. W ogłoszeniu podano formę w jakiej oferta powinna zostać sporządzona, termin składania ofert do 13 marca 2013 r., termin otwarcia ofert – 15 marca 2013 r. godz. 10.00 oraz informację, że rozstrzygnięcie konkursu zostanie podane do wiadomości w dniu 28 maja 2013 r. na tablicy ogłoszeń w siedzibie Oddziału Wojewódzkiego i w Internecie. Ogłoszenie obejmowało okres świadczenia od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. i kwotę zamówienia do 578 553,40 zł. Zastrzeżono prawo do odwołania w części lub w całości konkursu oraz prawo do przeprowadzenia negocjacji, co do liczby i ceny oferowanych świadczeń, z oferentami, których oferty uzyskały wysokie łączne oceny wg. kryteriów niecenowych. Po zbadaniu spełnienia warunków formalnych zakwalifikowano do dalszego postępowania siedem ofert, w tym ofertę spółki. Ponieważ wartość zakwalifikowanych ofert wynosiła 956 249,80 zł podjęto decyzję o przeprowadzeniu negocjacji zgodnie z rankingiem końcowym, do których zaproszono spółkę. W negocjacjach spółka podała cenę jednostkową 8,8000 zł dla ilości świadczeń – 3500, co uplasowało ją na 4 miejscu z ilością pkt 68,124. Umowę zawarto z jednym świadczeniodawcą, który zajął pierwsze miejsce z 83,000 punktami. Po podsumowaniu przez komisję postępowania w dniu [...] czerwca 2013 r. ogłoszono rozstrzygnięcie konkursu. Od rozstrzygnięcia konkursu spółka, zarzucając naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy i art. 72 § 1 k.c., złożyła odwołanie zarzucając wybranie tylko jednego oferenta mającego siedzibę w [...] dyskryminując powiaty objęte ogłoszeniem i pacjentów z tych terenów. Po ogłoszeniu o wniesieniu odwołania i ogłoszeniu o wstrzymaniu zawarcia umowy z oferentem, który wygrał konkurs, powiadomiono spółkę o prawach przysługujących stronie, udostępniając jej w dniu 25 czerwca 2013 r. dokumenty wymienione w protokole udostępnienia akt. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] oddalił odwołanie P. Organ Funduszu stwierdził, że spółka nie wykazała w odwołaniu naruszenia interesu prawnego zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy, wskazując na interes faktyczny. W postępowaniu w trakcie negocjacji otrzymała ilość punktów uzyskując czwarte miejsce, stąd wybrano tego oferenta, który uzyskał największą ilość punktów wyczerpując środki przeznaczone na świadczenia. Od decyzji P. złożyła odwołanie zarzucając nierówne traktowanie z naruszeniem art. 134, art. 142 i art. 148 ustawy oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponowne przeprowadzenie konkursu i uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem spółki w czasie negocjacji ustalono zbieżne stanowiska do zawarcia umowy. Dlatego komisja nie mogła wybrać oferenta wyłącznie na podstawie ilości punktów wskazanych przez komputer bez merytorycznego rozpatrzenia ofert. W związku z tym i zgodnie z art. 72 § 1 k.c. umowa powinna zostać zawarta z chwilą uzgodnienia stanowisk przez strony, gdyż kryterium cenowe nie może być decydujące. Wyłonienie jednego oferenta szkodzi także pacjentom dyskryminując ich dlatego, że znajdują się poza obszarem oferenta, który wygrał konkurs, dyskryminując jednocześnie innych świadczeniodawców z tej samej przyczyny. Nadanie natomiast decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ogranicza tym pacjentom dostęp do świadczeń. Po poinformowaniu spółki o prawach strony i po potwierdzeniu przez spółkę o skorzystaniu z tego prawa, została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Prezes Funduszu, opisując przebieg postępowania oraz zastosowane w sprawie przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wskazał na ilość punktów za poszczególne kategorie otrzymanych przez spółkę. W rankingu otwarcia spółka otrzymała za ofertę cenową - 10,000 pkt, za jakość – 48,000 pkt i za dostępność – 9,000 pkt, uzyskując łącznie 67,000 pkt. W wyniku negocjacji ustalono cenę za jednostkę świadczeń 8,80zł przy ich ilości – 3500. Protokół z negocjacji podpisała komisja i spółka ustalając, że uzyskała za ofertę cenowa – 11,124 pkt, za jakość – 48,000 pkt i za dostępność – 9,000 pkt, łącznie 68,124 pkt. W wyniku ustalonej punktacji spółka znalazła się na 4 miejscu. Konkurs wygrało U. uzyskując łącznie 83,000 pkt. W ocenie organu odwoławczego spółka nieprawidłowo wywodziła z art. 72 § 1 k.c. konieczność zawarcia umowy po przeprowadzeniu negocjacji. Zgodnie bowiem z art. 142 ust. 6 ustawy celem negocjacji jest jedynie ustalenie ilości świadczeń i ceny jednostkowej za te świadczenia, a nie zawarcie umowy ze świadczeniodawcą. Organ odwoławczy podkreślał, że wszyscy świadczeniodawcy podlegali tym samym kryterium punktowym ustalanym na tych samych zasadach określonych przepisami podanymi w ogłoszeniu konkursu. Odnosząc się do zarzutu dostępności świadczeń z powodu wybrania jednego świadczeniodawcy organ stwierdził, że nieunikniona jest, przy wybraniu świadczeniodawcy w określonej lokalizacji, pewna niedogodność dla pacjentów z poza lokalizacji wybranego świadczeniodawcy. Zdaniem organu wybór świadczeniodawcy nie narusza też zasady równego traktowania wszystkich oferentów przez to, że spółka, jako nowy świadczeniodawca nie wygrała konkursu. Organ odwoławczy podkreślał, ze komisja wybrała świadczeniodawcę przy merytorycznej ocenie wszystkich ofert. Natomiast komputer był jedynie narzędziem pomocniczym dla komisji, nie dokonującym oceny ofert. Co do zarzutu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Prezes Funduszu wskazał, iż art. 108 § 1 k.p.a. ma w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy oświadczeniach opieki zdrowotne finansowanych ze środków publicznych odpowiednie zastosowanie, a rygor natychmiastowej wykonalności jest nadawany decyzji ze względu na interes społeczny (zabezpieczenie świadczeń dla pacjentów). Od decyzji P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z wnioskiem o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 2 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Jak podkreślała skarżąca organ Funduszu operował jedynie wynikami końcowej punktacji nie wyjaśniając, jakie okoliczności faktyczne miały wpływ na tę punktację. Natomiast wyłonienie jednego świadczeniodawcy na obszar objęty ogłoszeniem wymagał przeprowadzenia takiej analizy. Zdaniem skarżącej naruszono art. 134 ust. 1 ustawy przez uniemożliwienie wejścia na rynek podmiotowi, który po raz pierwszy starał się o zawarcie umowy z Funduszem, przez co także naruszono prawa świadczeniobiorców z obszaru objętego ogłoszeniem. Nieprawidłowym zatem, w ocenie skarżącej, jest kierowanie się przez NFZ wyłącznie posiadanymi środkami na zapewnienie opieki zdrowotnej, a nie potrzebami świadczeniobiorców. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie, podając z jakich powodów według kryteriów niecenowych skarżąca otrzymała za te kryteria punktację wskazaną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia. Skarżąca podniosła zarzut co do ustaleń organu Funduszu i wyprowadzenia na podstawie tych ustaleń zasadności rozstrzygnięcia podkreślając, iż Prezes Funduszu oparł rozstrzygnięcie jedynie przez podanie ilości uzyskanych punktów przez spółkę w stosunku do ilości punktów uzyskanych przez podmiot, który konkurs wygrał. Dopiero w odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podjął próbę wyjaśnienia tej punktacji, lecz wyłącznie na podstawie weryfikacji danych spółki, jakie ustaliła komisja, już natomiast także nie zestawił tych danych z uzyskanymi przez wygrywającego konkurs. Brak tego rodzaju ustaleń w zaskarżonej decyzji narusza przepisy art. 7, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a., przez co staje się uprawniony również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy takich ustaleniach zawartych w zaskarżonej decyzji Sąd w składzie orzekającym nie mógł także prawidłowo zbadać jej zgodności z prawem. Zadaniem organu Funduszu (także jego organu pierwszej instancji) jest bowiem przedstawienie w decyzji (przez odniesienie się do załączonych dokumentów) jasnego ustalenia, z jakich powodów poszczególna punktacja skarżącej została ustalona w wysokości wskazanej w decyzji i dlaczego punktacja pomiotu, który konkurs wygrał była inna. Próba przedstawienia ustaleń w odpowiedzi na skargę i to ograniczona wyłącznie do sytuacji skarżącej, bez odniesienia do oferty wygrywającej konkurs, uniemożliwiła skarżącej skorzystanie z prawa przedstawienia właściwych zarzutów, a w konsekwencji uniemożliwiła Sądowi ocenę zasadności stanowiska organu zawartego w decyzji. Zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Zatem komisja w części niejawnej konkursu ofert dokonuje merytorycznej oceny złożonych ofert oraz ocenia najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. To jednak, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania, zależy wyłącznie od jej treści. Zgodnie bowiem z art. 148 pkt 1 ustawy porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją. Jeżeli zatem organ Funduszu dokonał oceny oferty skarżącej pod kątem wymagań wskazanych w art. 148 pkt 1 ustawy i na tej podstawie przyznał tej ofercie konkretną ilość punktów, powinien wykazać z jakich powodów taką a nie inną ilość punktów tej ofercie przyznano i jednocześnie wykazać dlaczego oferta wygrywająca otrzymała inną (większą) ilość punktów za te kryteria. Brak zawarcia tych ustaleń w decyzji naruszał wymienione wcześniej przepisy postępowania. Zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy (w przypadku, gdy komisja nie może, zgodnie z ust. 5 pkt 1, ocenić najkorzystniejszego bilansu cenowego ofert i na jego podstawie wybrać oferty najkorzystniejszej) przeprowadza negocjacje cenowe w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Takie też negocjacje w niniejszej sprawie przeprowadzono i w ich rezultacie skarżąca otrzymała mniejszą ilość punktów od wygrywającego konkurs. Podmiot, który wygrał konkurs otrzymał za kryterium ceny 20,000 pkt, a skarżąca 11,124 pkt. Co do tego kryterium organ Funduszu również, z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, nie wyjaśnił dlaczego wystąpiła taka różnica w punktacji, która w rezultacie sprowadziła się do różnicy 15 punktów pomiędzy tymi świadczeniodawcami. Mając na względzie powyższe uwagi organ Funduszu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokona ponownie oceny materiału zgromadzonego w sprawie z uwzględnieniem konieczności udostępnienia skarżącej niezbędnych dokumentów, w oparciu o które mogłaby przedstawić swoje stanowisko w sprawie oraz odniesie się w sposób kompletny do oceny oferty skarżącej i oferty świadczeniodawcy, z którym zawarto umowę, by w następstwie wydać właściwą decyzję z jej prawidłowym uzasadnieniem. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.