VII SA/Wa 453/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej J. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez J. C., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2012 r., znak: [...], o wykreśleniu z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą podmiotu leczniczego o nazwie "[...]" spółka cywilna E. C.-C., J. C., E. K., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu [...]czerwca 2012 r. Wojewoda [...]dokonał wykreślenia, na podstawie art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 217), z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą podmiotu leczniczego pod nazwą: "[...]" spółka cywilna E. C.-C., J. C., E. K., z powodu rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności leczniczej. Wykreślenie z rejestru nastąpiło po przeprowadzonej w dniu [...]stycznia 2012 r. kontroli, w czasie której organ rejestrowy stwierdził, że od [...] stycznia 2012 r. podmiot leczniczy nie udziela świadczeń zdrowotnych, umowa o udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej została rozwiązana z dniem [...]grudnia 2011 r. Ponadto umowa dzierżawy pomieszczeń, w których prowadzona była działalność lecznicza wygasła z dniem [...]marca 2012 r. Organ podniósł, iż wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożyła J. C., podnosząc, że decyzja została wydana w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, ponieważ przepis "art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy nie jest adekwatny do sytuacji gdy podmiot nie wykonuje już działalności i nie posiada pomieszczeń przeznaczonych do tej działalności". W związku z powyższym zdaniem wnioskującej "decyzja jako wydana z rażącym naruszeniem prawa podlega stwierdzeniu nieważności". Ponadto "ustawa o działalności leczniczej nie zawiera zapisu nakładającego obowiązek złożenia wniosku o wykreślenie z rejestru na podmiot leczniczy kończący działalność. Organ rejestrowy może to zrobić z urzędu stosując odpowiednią interpretację art. 108 ust. 2 pkt 6". Natomiast, E. C.-C. w piśmie z dnia [...]października 2013 r. wniosła o oddalenie w całości wniosku J. C. z uwagi na brak przesłanek uznania decyzji za nieważną. Strona podniosła, że "nawet jeżeli Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" E.C.- C., J. C., E. M. K. Spółka cywilna z/s w [...]nie zostałaby rozwiązany przez sąd, a także podmiot leczniczy Spółka cywilna "[...]E. C.-C., J. C., E. K.", posiadałby zawartą umowę o świadczenie usług medycznych z NFZ, to brak pomieszczeń do prowadzenia działalności leczniczej byłaby przesłanką stanowiącą podstawę do wykreślenia zakładu z rejestru podmiotów leczniczych. Do czasu do kiedy w/w podmiot leczniczy dysponował pomieszczeniami w których mogłaby być wykonywana działalność lecznicza, mógł prowadzić tę działalność. Ponadto "niezrozumiałe i nie znajdujące zupełnie oparcia w przepisach prawa jest wywodzenie przez J. C. w piśmie inicjującym postępowanie w przedmiotowej sprawie, iż właściwą podstawą prawną do wykreślenia podmiotu z rejestru był przepis art. 108 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej. W przypadku podmiotu leczniczego Spółka cywilna "[...]E. C.-C., J. C., E. K.", nie mogła w żaden sposób zaistnieć powyżej cytowana przesłanka, bowiem dotyczy ona tylko podmiotów wpisanych do rejestru, które w ciągu 3 miesięcy od dnia wpisu nie podjęły działalności." Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Minister Zdrowia wskazał, iż zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej wpis do rejestru podlega wykreśleniu w przypadku rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności objętej wpisem. Jednym z warunków wymaganych do wykonywania działalności leczniczej, określonym w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest posiadanie pomieszczeń lub urządzeń, odpowiadających wymaganiom określonym w art. 22 tej ustawy. Organ stwierdził, że z akt postępowania wynika, że podmiot leczniczy Spółka cywilna "[...]", przed dniem wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, nie dysponował pomieszczeniami, w których mógłby udzielać świadczeń zdrowotnych, naruszając tym samym art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższe naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności leczniczej, w ocenie organu, miało charakter rażący, a w związku z tym, organ I instancji wydał prawidłową decyzję o wykreśleniu podmiotu leczniczego z rejestru na podstawie art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej. Jednocześnie, zdaniem Ministra Zdrowia, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest fakt rozwiązania wyrokiem Sądu Rejonowego [...]-[...]w [...]z siedzibą w [...]z dnia [...]lutego 2012 r., sygn. akt [...]spółki cywilnej działającej pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" w skład której wchodzą wspólnicy E. C.-C., J. C., E. K.. Odnosząc się zaś do twierdzenia wnioskującej, że "ustawa o działalności leczniczej nie zawiera zapisu nakładającego obowiązek złożenia wniosku o wykreślenie z rejestru na podmiot leczniczy kończący działalność", organ wskazał na art. 107 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym, podmiot wykonujący działalność leczniczą, wpisany do rejestru jest obowiązany zgłaszać organowi prowadzącemu rejestr wszelkie zmiany danych objętych rejestrem w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Zaznaczył także przy tym, że podmiot leczniczy, w przypadku zaprzestania działalności leczniczej, zobowiązany jest na podstawie ww. przepisu dokonać stosownych zmian, tj. w tym przypadku złożyć wniosek o wykreślenie z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Organ, nie zgodził się ze stroną, że organ rejestrowy, w stanie faktycznym sprawy, powinien wykreślić podmiot leczniczy z urzędu, "stosując odpowiednią interpretację art. 108 ust. 2 pkt 6". Przepis ten może stanowić podstawę wykreślenia tylko takiego podmiotu leczniczego, który w ogóle nie podjął działalności leczniczej, po dokonaniu wpisu do rejestru. Zatem przepis ten nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła J. C.. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...]grudnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, ponawiając argumentację w nim przedstawioną. Dodatkowo organ wskazał, podzielając stanowisko strony postępowania E. C.-C. wyrażonym w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., że w przypadku podmiotu leczniczego "[...]" E. C.-C., J. C., E. K., organ rejestrowy nie miał podstaw do wydania decyzji o wykreśleniu ww. podmiotu z rejestru w oparciu o inną podstawę prawną, niż ta na jakiej wydana została decyzja. Na marginesie wskazał także, że w stanie faktycznym sprawy, brak było podstawy prawnej do zastosowania art. 162 § 1 pkt k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...]grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. C., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła bezprzedmiotowość z powodu: 1) nie istnienia podmiotu, w stosunku do którego wydano decyzję o wykreśleniu z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, 2) braku przesłanki rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności leczniczej, w ustalonym stanie faktycznym, do zastosowania podstawy prawnej decyzji o wykreśleniu "podmiotu leczniczego" Spółka Cywilna "[...]". W uzasadnieniu skargi J. C. podniosła, iż obowiązująca w dniu wydania decyzji ustawa o działalności leczniczej definiuje podmiot leczniczy między innymi jako przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. nr 220 ze zm.) we wszelkich formach przewidzianych dla prowadzenia działalności gospodarczej. Zapis tejże ustawy w art. 4 ust. 2 nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne stanowiąc, że "za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej". W ocenie skarżącej, w stanie prawnym obowiązującym na dzień [...]czerwca 2012 r. istniały trzy podmioty lecznicze: E. C. – C., J. C. i E. K., nie zaś podmiot leczniczy "[...]" s.c. J. C., zaznaczyła nadto, że przesłanką do wykreślenia wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą na podstawie art. 108 ust.2 pkt 3 jest stwierdzenie rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności objętej wpisem. Zgodnie z art. 108 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej wykreślenie z rejestru następuje po uprzednim wydaniu decyzji przez organ prowadzący rejestr o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru, a decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Wobec powyższego należy wnioskować, że podstawę prawną art. 108 ust.2 pkt 3 stosuje się do działających podmiotów, wykonujących działalność leczniczą (wspólnicy s.c. "[...]" od ponad 5 miesięcy nie wykonywali działalności w ramach ich umowy spółki cywilnej). Skarżąca podniosła, iż decyzja o zakazie wykonywania działalności z dnia [...]lipca 2012 r., znak: [...] została przeze nią zaskarżona, a następnie przez organ odwoławczy uchylona, a postępowanie umorzone. Przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej w przedmiocie zakazu działalności Wojewoda wydał decyzję o wykreśleniu "podmiotu" z rejestru, co w ocenie strony wskazuje, że nie zachowana została ścieżka proceduralna określona w ustawie o działalności leczniczej. Skarżąca stwierdziła także, iż jej sprzeciw budzi uznanie faktu nieposiadania lokalu, po zaprzestaniu działalności jako rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności leczniczej. Zaznaczyła, że zarówno Wojewoda [...]jaki i Minister Zdrowia wywodzili takie stwierdzenie na podstawie zapisu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej mówiącego, że podmiot leczniczy jest obowiązany spełniać między innymi warunek posiadania pomieszczeń lub urządzeń, odpowiadających wymaganiom określonym w art. 22. W przepisie tym zobowiązano Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą, kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego pacjentów, a także rodzajem wykonywanej działalności i zakresem udzielanych świadczeń zdrowotnych. Zdaniem skarżącej, z tych zapisów można wywodzić, że ustawodawca formując art. 108 ust. 2 pkt 3 utożsamiał rażące naruszenie warunków wykonywania działalności leczniczej z rażącym naruszeniem warunków bezpieczeństwa zdrowotnego pacjentów, co oczywiście nie mogło mieć miejsca jeżeli taka działalność nie była w ogóle prowadzona. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W dniu [...]czerwca 2014 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe uczestniczki postępowania E. C.-C., zawierające stanowisko w sprawie, z wnioskiem o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Biorąc pod uwagę wyżej wymienione kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej podniesiono, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Zauważyć należy, że jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania. Organ winien w tym względzie przestrzegać wymogów uzasadnienia decyzji - faktycznego i prawnego, określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Motywy decyzji, obejmujące kryteria jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie, winny nawiązywać w swoich ocenach wprost do stanu faktycznego istotnego w sprawie, w tym obejmować swoją treścią stanowisko organu względem argumentacji strony postępowania. Strona winna zostać przekonana o zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W końcu, także zauważyć należy, iż zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zdaniem Sądu wzmiankowane reguły postępowania administracyjnego nie były w niniejszej sprawie przestrzegane. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem J. C., którym zwróciła się do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2012 r., znak: [...], o wykreśleniu z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą podmiotu leczniczego o nazwie "[...]". Wskazać należy, że postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Skoro więc, jak wyżej zaznaczono, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji polega na przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., to uzasadnienie rozstrzygnięcia winno odnosić się do tej kwestii. Tymczasem z uzasadnienia decyzji Ministra Zdrowia nie wynika, aby organ dokonał kontroli decyzji Wojewody [...]pod kątem istnienia bądź nie, kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uprawnione jest twierdzenie, iż Minister Zdrowia dokonał jedynie weryfikacji decyzji Wojewody [...], jak w zwykłym trybie odwoławczym, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym, który rządzi się swoimi prawami. Wprawdzie organ wskazał, co należy rozumieć pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", jednakże nie odniósł tego do weryfikowanej decyzji, lecz przywołał na potrzeby interpretacji przepisu art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z dyspozycją którego, wpis do rejestru podlega wykreśleniu w przypadku rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności objętej wpisem. Ponownie należy wrócić do przepisów wskazanych na wstępie oraz podkreślić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem materialnym, proceduralnym oraz respektowaniem reguł kompetencyjnych. Oznacza to, że sprawowanie tej kontroli oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działania organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania i ewentualnego korygowania działań i zaniechań organów administracji publicznej, a nie do zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia jej istoty. Nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Z uwagi więc, iż Minister Zdrowia nie przeanalizował weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji pod kątem istnienia kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności, czy dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. był podstawą wniosku skarżącej), nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonej decyzji, jak wyżej wskazano, sąd administracyjny nie może samodzielnie rozpoznawać merytorycznie sprawy zamiast organu. Samo stwierdzenie w sentencji, iż weryfikowana decyzja nie kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności jest niewystarczające, z uzasadnienia bowiem decyzji i toku rozumowania organu powinno wynikać, dlaczego organ doszedł do takiej konkluzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, przeprowadzić kontrolę decyzji Wojewody [...]pod kątem istnienia wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności, nie tylko poniesionych przez stronę, a ponadto odnieść się do argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz wziąć pod uwagę argumentację zawartą w niniejszej skardze, w szczególności odnieść się do zarzutu nie istnienia podmiotu, w stosunku do którego wydano decyzję o wykreśleniu z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Uzasadnienie zaś decyzji winno spełniać wymagania zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.