II SAB/Kr 119/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w [...] do dokonania czynności lub wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącego P. S. z dnia 20 marca 2014 r. w terminie 14-stu dni; II. stwierdza, że bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Prokuratora Rejonowego w [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Muszynie w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 20 marca 2014 r. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w Muszynie o wydanie kserokopii wszystkich zarządzeń i instrukcji obowiązujących w Prokuraturze Rejonowej w Muszynie na przestrzeni 2013r. Skarżący podkreślił przy tym, że chodzi mu o zarządzenia i instrukcje, o których mowa w § 57 ust. 1 zarządzenia nr [...] Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Dalej skarżący zaznaczył, że w odpowiedzi na swój wniosek otrzymał pismo z dnia 2 kwietnia 2014 r. podpisane przez L. H. Prokuratora Rejonowego w Muszynie z żądaniem sprecyzowania wniosku i wskazania konkretnych zarządzeń i ewentualnych instrukcji, których udostępnienia się domaga. Zdaniem skarżącego Prokurator bezprawnie usiłuje zastosować w sprawie wykładnię informacji publicznej odnoszącą się do udostępniania dokumentów z akt zakończonej sprawy karnej. Według nowej linii orzeczniczej w trybie dostępu do informacji publicznej nie można żądać dostępu do całości akt zakończonej sprawy karnej, a jedynie do konkretnym dokumentów w tych aktach zgromadzonych, przy czym koniecznym jest wskazanie we wniosku tych konkretnych dokumentów. Zarządzenia i instrukcje, o których mowa w § 57 ust. 1 ww. zarządzenia nie stanowią akt sprawy karnej, a zatem, w ocenie skarżącego, nie ma żadnych podstaw do wzywania go o sprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie konkretnych zarządzeń i instrukcji. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w Muszynie do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, a także o ukaranie L. H. Prokuratora Rejonowego w Muszynie winnego bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w Muszynie wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Prokurator wskazał, że w Prokuraturze Rejonowej w Muszynie funkcjonuje szereg zarządzeń organizacyjnych, porządkowych, regulujących zakresy czynności prokuratorów, pracowników sekretariatu, w sprawie systemu informatycznego Prokuratury [...] w Prokuraturze Rejonowej w Muszynie, organizacji i zasad działania kancelarii tajnej, z zakresu obrony cywilnej itp. Zarządzenie Prokuratora Generalnego nr [...] z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, w § 57 - na który powoływał się wnioskodawca - stanowi, iż "w sekretariacie Prokuratury Generalnej, prokuratury apelacyjnej, prokuratury okręgowej i prokuratury rejonowej przechowuje się zbiór aktualnie obowiązujących w jednostkach prokuratury zarządzeń i instrukcji". Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej skarżący nie wskazał jakiego rodzaju mają to być zarządzenia i instrukcje oraz w jaki sposób gromadzone, przechowywane, a także jakiego zakresu mają dotyczyć. Z tego powodu, a zwłaszcza, że w prokuraturze funkcjonuje szereg zarządzań i instrukcji niejawnych wezwano wnioskodawcę do jego sprecyzowania. W tym stanie rzeczy w odpowiedzi na skargę podniesiono, że nie można stwierdzić, by Prokurator Rejonowy w Muszynie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku P. S. o udzielenie informacji publicznej, bowiem niezwłocznie po wpłynięciu wniosku o udzielenie informacji publicznej, z uwagi na jego nieprecyzyjność, Prokurator wezwał wnioskodawcę do jego sprecyzowania i wskazania których konkretnie informacji publicznych, udzielenia się domaga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga jest zasadna. Załatwienie wniosku skarżącego o udostępnienie żądanej informacji publicznej nie zostało bowiem wykonane w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami wyznaczonymi w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - dalej u.d.i.p.) Na wstępie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy, przy czym zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. I tak w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa. Mając na uwadze powyższe regulacje stwierdzić należy, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. A zatem, co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Takim podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1) jest niewątpliwie Prokurator. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 20 marca 2014 r. zwrócił się do Prokuratora Rejonowego w Muszynie o wydanie kserokopii (wraz z załącznikami) wszystkich zarządzeń i instrukcji obowiązujących w Prokuraturze Rejonowej w Muszynie na przestrzeni 2013 r. We wniosku skarżący wskazał, że chodzi o zarządzenia i instrukcje, o których mowa w § 57 ust. 1 zarządzenia nr [...] Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jedynie spełniać pewne minimalne wymagania formalne, które umożliwiają podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej jego rozpoznanie. Elementami formalnymi, które powinien zawierać taki wniosek są: wskazanie zakresu żądanej informacji oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 72/13 - wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wniosek skarżącego spełniał dwa podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie tj. wskazywał zakres żądanych informacji oraz sposób ich dostarczenia. Skarżący wskazał bowiem wyraźnie, że domaga się udostępnienia kserokopii wszystkich zarządzeń i instrukcji obowiązujących w 2013 r. w Prokuraturze Rejonowej w Muszynie, a nadto podkreślił, że chodzi mu o zarządzenia i instrukcje o których mowa w § 57 ust. 1 zarządzenia nr [...] Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Skarżący określił więc wyraźnie zakres czasowy jaki go interesuje (2013 rok), oraz wskazał, że chodzi o zarządzenia i instrukcje obowiązujące w tym właśnie czasie. Zgodnie z powołanym § 57 ust. 1 wskazanego zarządzenia w sekretariacie Prokuratury Generalnej, prokuratury apelacyjnej, prokuratury okręgowej i prokuratury rejonowej przechowuje się zbiór aktualnie obowiązujących w jednostkach prokuratury zarządzeń i instrukcji. Tym samym należy uznać, że katalog żądanych przez wnioskodawcę informacji jest katalogiem zamkniętym. Równocześnie skarżący wskazał, że domaga się wydania kserokopii tych dokumentów. Wniosek został zatem na tyle jasno sformułowany, że na jego podstawie można ustalić, o udostępnienie jakich dokumentów wystąpił skarżący. Tak określonego zakresu żądania nie można, zdaniem Sadu, uznać za zbyt ogólny czy też nieprecyzyjny. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać następujące formy: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; pisma informującego, że wezwany podmiot nie dysponuje żądaną informacją albo nie jest to informacja publiczna, bądź też nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; w sytuacji odmowy udostępnienia informacji względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji adresat wniosku zobowiązany jest natomiast do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc się w tym miejscu do stwierdzenia Prokuratora Rejonowego zawartego w odpowiedzi na skargę, iż w Prokuraturze Rejonowej w Muszynie funkcjonuje szereg zarządzeń i instrukcji niejawnych stwierdzić należy, że kwestia ewentualnej tajności części z żądanych dokumentów, pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi na bezczynność w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z treścią art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Podmiot zobowiązany może zatem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia udostępnienia informacji publicznej, to zgodnie z treścią art. 16 u.d.i.p. powinien tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 718/14). Taki sposób załatwienia sprawy (wydanie decyzji), daje stronie możliwość dochodzenia swoich racji poprzez wniesienie odwołania od decyzji, a także ewentualnego zaskarżenia decyzji odwoławczej do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie decyzja taka (o odmowie udostępnienia informacji) nie została jednakże wydana. Mając zatem na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy w Muszynie nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia z uwagi na ochronę informacji niejawnych, jak również nie rozpoznał wniosku skarżącego w inny przewidziany prawem sposób, Sąd uznał zasadność rozpoznawanej skargi co do zarzutu bezczynności Prokuratora Rejonowego w Muszynie w jakiej pozostaje on w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2014r.. Z tych też względów Sąd w pkt I wyroku zobowiązał Prokuratora Rejonowego w Muszynie do dokonania czynności lub wydania w terminie 14 dni aktu w sprawie z wniosku P. S. z dnia 20 marca 2014r.. . Równocześnie w pkt II wyroku Sąd orzekł, że bezczynność Prokuratora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę stosunkowo nie długi okres (ok.2,5 miesiąca) przez jaki Prokurator pozostawał w stanie bezczynności oraz fakt, iż bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie polegała na milczeniu, ani też nie wynikała ze złej woli podmiotu zobowiązanego, lecz z błędnego przekonania Prokuratora, że treść wniosku skarżącego nie została sformułowana w sposób pozwalający na ustalenie, jaki jest jego precyzyjny zakres. Z tego też względu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia Prokuratorowi Rejonowemu w Muszynie grzywny o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalając w pkt III wyroku skargę P. S. w tym zakresie. O zwrocie kosztów postępowania, na które złożyła się kwota 100 zł uiszczona przez skarżącego z tytułu wpisu od skargi, orzeczono w pkt IV wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.