II OW 33/14

Dnia 17 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego a Starostą Olsztyńskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę Olszyńskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wnioskiem z 28 lutego 2014 r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Starosty Olsztyńskiego jako organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Olsztyńskiego z [...] stycznia 2008 r., udzielającej A. S.A. pozwolenia na wytwarzanie odpadów powstających w wyniku działalności A. S.A. Oddział [...] poza instalacją IPPC, z uwzględnieniem działalności w zakresie odzysku odpadów. W uzasadnieniu Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wskazał, że pismem z 21 sierpnia 2013 r. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna (następca prawnym A. S.A., dalej jako "spółka") wystąpiła do Starosty Olsztyńskiego o stwierdzenie wygaśnięcia opisanej wyżej decyzji z [...] stycznia 2008 r. Spółka wskazała, że Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego udzielił jej pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, które powstają w wyniku eksploatacji instalacji nieobjętych pozwoleniem zintegrowanym, prowadzonych przez spółkę na terenie zakładu w [...]. W związku z tym decyzja Starosty Olsztyńskiego z [...] stycznia 2008 r. stała się bezprzedmiotowa. Pismem z 23 września 2013 r. Starosta Olsztyński przekazał wniosek Marszałkowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W ocenie Starosty Olsztyńskiego, w związku z faktem, że na terenie zakładu w [...] eksploatowana jest oczyszczalnia ścieków kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, organem właściwym do rozpatrywania wniosków spółki jest marszałek województwa. Starosta Olsztyński powołał się na § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.) oraz art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Starosta Olsztyński podniósł ponadto, że decyzja, której dotyczył wniosek wydana była w okresie, gdy zakład w [...] kwalifikował się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś. organem właściwym był starosta. Ponadto Starosta Olsztyński wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 162 § 1 k.p.a. z uwagi na pierwszeństwo przepisów ustawy p.o.ś., która w art. 183 oraz w art. 193 reguluje kwestie wygaszania decyzji. Pismem z 4 października 2013 r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego przekazał Staroście Olsztyńskiemu wniosek spółki wskazując, że zmiana charakteru przedsięwzięcia ma znaczenie jedynie w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zaś w sprawie wygaszenia decyzji organem właściwym jest Starosta Olsztyński, a nie Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Pismem z 25 listopada 2013 r. Starosta Olsztyński ponownie przekazał Marszałkowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniosek spółki. Starosta Olsztyński podkreślił, że zgodnie z art. 183 ust. 2 p.o.ś. o wygaśnięciu, cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia orzeka organ właściwy do wydania pozwolenia, zaś na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organem właściwym do wydania pozwolenia był Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W związku z powyższym Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wskazał, że zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 4 ustawy p.o.ś., organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. pozwolenie wygasa, jeżeli podmiot przestał być prowadzącym instalację w rozumieniu ustawy, z zastrzeżeniem art. 190 ust. 1-3, lub z innych powodów pozwolenie stało się bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 183 ust. 2 p.o.ś., o wygaśnięciu, cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia orzeka organ właściwy do wydania pozwolenia. Zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś. organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa między innymi w art. 183, jest starosta. Z kolei stosownie do art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwziąć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wyjaśnił, że po wydaniu decyzji Starosty Olsztyńskiego z 10 stycznia 2008 r. rozpoczęto eksploatację zakładowej oczyszczalni ścieków przewidzianej do obsługi nie mniej niż 100 000 RLM, a zatem instalacji kwalifikowanej jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W celu przystąpienia do eksploatacji m. in. tej instalacji wnioskodawca uzyskał udzielone decyzją Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 31 lipca 2013 r. pozwolenie na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, które powstają w wyniku eksploatacji instalacji nieobjętych pozwoleniem zintegrowanym. W ocenie Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego spór sprowadza się w istocie do ustalenia, czy rozpoczęcie na terenie zakładu w [...] eksploatacji instalacji, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, powoduje, że organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Olsztyńskiego z 10 stycznia 2008 r. stał się Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Zdaniem Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego, w przypadku wniosku w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia mamy do czynienia ze swoistym "utrwaleniem" właściwości i zasadnicze znaczenie ma stan z chwili wydania pozwolenia, które ma być przedmiotem decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie. Trudno bowiem zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego byłby organ, który nie był uprawniony do jego wydania z uwagi na charakter przedsięwzięcia. W takim stanie rzeczy za organ właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej decyzji należy uznać Starostę Olsztyńskiego. W odpowiedzi na wniosek Starosta Olsztyński wyjaśnił, że właściwość rzeczową organów powinno się oceniać z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W ocenie Starosty Olsztyńskiego, żaden z przepisów prawa nie wskazuje na konieczność odrębnego traktowania orzekania o wygaśnięciu pozwolenia od orzekania o cofnięciu czy ograniczeniu pozwolenia (sprawy objęte są jednym). Trudno uznać, że organem właściwym do orzeczenia o cofnięciu pozwolenia jest organ, który nie posiada kompetencji do wydania pozwolenia. Powołując się na stanowisko doktryny Starosta Olsztyński wskazał, że rozwiązania sporu należy szukać w charakterze sprawy rozstrzyganej na podstawie art. 182 ust. 2 p.o.ś. Jeżeli przyjmiemy, że postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia jest kontynuacją wcześniejszego postępowania, to w takim przypadku właściwy byłby organ, który wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania. Natomiast jeżeli przyjmiemy, że jest to postępowanie w nowej sprawie, to właściwy do wydania decyzji w omawianej kategorii spraw byłby organ upoważniony do wydania pozwolenia według aktualnych przepisów. Starosta Olsztyński wskazał, że w doktrynie w zakresie instytucji zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (która swoim charakterem jest zbliżona do omawianych decyzji) przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji, z procesowego punktu widzenia, jest postępowaniem w nowej sprawie i nie służy weryfikacji decyzji ostatecznej. W ocenie Starosty Olsztyńskiego, nie ma żadnych przeciwwskazań, żeby te same reguły obowiązywały w omawianej kategorii spraw. Zdaniem Starosty Olsztyńskiego, za taką interpretacją art. 183 p.o.ś. przemawia również brzmienie tej normy, zgodnie z którym organem właściwym jest "organ właściwy do wydania pozwolenia". Gdyby intencją ustawodawcy było orzekanie w każdym przypadku przez organ, który wydał pozwolenie, to ten przepis odnosiłby się do organu wydającego pozwolenie. Jednocześnie Starosta Olsztyński zauważył, że zgodnie z art. 193 ust. 4 p.o.ś., decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia nie wydaje się, jeżeli prowadzący instalację uzyskał nowe pozwolenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 4 ustawy p.o.ś., organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. pozwolenie wygasa, jeżeli podmiot przestał być prowadzącym instalację w rozumieniu ustawy, z zastrzeżeniem art. 190 ust. 1-3, lub z innych powodów pozwolenie stało się bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 183 ust. 2 p.o.ś., o wygaśnięciu, cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia orzeka organ właściwy do wydania pozwolenia. Zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś. organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa między innymi w art. 183, jest starosta. Z kolei stosownie do art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwziąć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Nie ulega wątpliwości, że organem, który wydał przedmiotowe pozwolenie, objęte wnioskiem o jego wygaśnięcie jest Starosta Olsztyński. Natomiast po wydaniu decyzji Starosty Olsztyńskiego z 10 stycznia 2008 r. rozpoczęto eksploatację zakładowej oczyszczalni ścieków przewidzianej do obsługi nie mniej niż 100 000 RLM, a zatem instalacji kwalifikowanej jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej. Spór między organami administracji w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia, czy zmiana charakteru przedsięwzięcia wiąże się również ze zmianą organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Starosty Olsztyńskiego, zgodnie z którym, skoro przedsięwzięcie jest obecnie przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., to właściwym organem w sprawie jest marszałek województwa. Stanowisko to oczywiście znalazło zastosowanie w przypadku wydania nowego pozwolenia. W celu przystąpienia do eksploatacji obecnie użytkowanej instalacji zakład uzyskał udzielone decyzją Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 31 lipca 2013 r. pozwolenie na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, które powstają w wyniku eksploatacji instalacji nieobjętych pozwoleniem zintegrowanym. Jednak przedmiotem wniosku spółki w niniejszej sprawie nie jest wydanie, lecz wygaśnięcie dotychczasowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Mamy więc do czynienia ze swoistym "utrwaleniem" właściwości i zasadnicze znaczenie ma nie obecny stan faktyczny, lecz stan z daty wydania pozwolenia, które ma być przedmiotem decyzji o wygaśnięciu. Trudno bowiem zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia byłby organ, który nie był uprawniony do jego wydania z uwagi na charakter przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości, że właściwym do wydania pozwolenia objętego wnioskiem spółki o wygaśnięcie był starosta. Ratio legis przepisu art. 183 ust. 2 p.o.ś. sprowadza się do pewnego "uporządkowania" właściwości organów według zasady, że kompetencje związane z bytem prawnym udzielonego pozwolenia, a więc związane z jego wygaśnięciem, ograniczeniem bądź cofnięciem, powierza się organowi, który to pozwolenie wydał. Wyjątkiem od tej zasady może być jedynie ustawowe przekazanie kompetencji innemu organowi, a więc przekazanie będące następstwem zmiany stanu prawnego, a nie stanu faktycznego. Z taką sytuacją mamy przykładowo do czynienia w odniesieniu do pozwoleń wodnoprawnych, w przypadku których doszło do przekazania kompetencji wojewody marszałkowi województwa, zgodnie z art. 21 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.). Zmiana stanu faktycznego może natomiast uzasadniać wydanie nowego pozwolenia, z uwzględnieniem właściwości organu ustalonej w tym właśnie nowym stanie faktycznym. Stąd też właściwy do rozpoznania wniosku o wygaśnięcie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, będzie organ, który wydał to pozwolenia, a więc Starosta Olsztyński, który rozpoznając ten wniosek uwzględni także art. 193 ust. 4 ustawy p.o.ś., zgodnie z którym decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia nie wydaje się, jeżeli prowadzący instalację uzyskał nowe pozwolenie. Z powyższych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wskazać Starostę Olsztyńskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem. ----------------------- 5 5