II SA/Gl 369/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg A. J. i T. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę T. J.; 2. umarza postępowanie ze skargi A. J. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na A. J. i T. J. (obecnie skarżących) obowiązek rozbiórki zbiornika betonowego wybudowanego na nieruchomości położonej w M., przy ul. [...], oznaczonej numerem działki 1. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Wobec niewykonania wspomnianego obowiązku, upomnieniami z dnia [...] r. A. J. i T. J. (każde z osobna) zostali wezwani do niezwłocznego wykonania rozbiórki wspomnianego zbiornika oraz do zapłacenia kosztów upomnienia w kwocie 8,80 zł. Następnie, wobec braku reakcji ze strony skarżących, organ wystawił dwa tytuły wykonawcze dotyczące wykonania wspomnianego obowiązku o charakterze niepieniężnym. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., dwoma postanowieniami o numerach [...], nałożył na skarżących (każdego z osobna) grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] r. w wysokości po 10.000,00 zł. Organ, uzasadniając te rozstrzygnięcia wskazał, że zobowiązani, pomimo otrzymania upomnień nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku. W związku z tym, organ w oparciu o wystawiony tytuł wykonawczy skorzystał z możliwości nałożenia środka przymusu, jakim jest grzywna. Jej wysokość została ustalona w oparciu o art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a organ poinformował strony o możliwości zwrotu grzywny w razie, gdyby obowiązek ten został wykonany. W zażaleniach na te postanowienia skarżący zarzucili organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nie wywiązali się z obowiązku dokonania rozbiórki wspomnianego zbiornika, gdyż został on wykonany w miejscu poprzednio istniejącego, co z kolei oznacza, że nie doszło do budowy nowego obiektu lecz tylko do remontu już istniejącego. Skarżący zaznaczyli również, że okoliczności faktyczne sprawy, a także sytuacja finansowa ich rodziny nie uzasadnia nałożenia grzywny w takiej wysokości, a sporny obiekt nie stwarza żadnego niebezpieczeństwa jak również nie jest uciążliwy dla otoczenia. Rozpoznając te zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniami z dnia [...]r. o numerach: [...] (dotyczącym zażalenia T. J.) oraz [...] (dotyczącym zażalenia A. J.) utrzymał zaskarżone postanowienia w całości w mocy. W uzasadnieniach (tożsamych dla obu rozstrzygnięć) organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie jest upoważniony do badania zasadności i legalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a jego ocena ogranicza się wyłącznie do zbadania dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym. Organ zauważył również, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają żadnych kryteriów ustalania wysokości grzywny, poza tym ograniczeniem, że jest ona jednorazowa i nie może przekroczyć kwoty 10.000,00 zł względem osób fizycznych. Zdaniem organu, mając na uwadze znaczący upływ czasu od momentu nałożenia na strony obowiązku wykonania rozbiórki, wysokość nałożonej na strony grzywny jest uzasadniona. W skardze na obydwa postanowienia organu odwoławczego oboje skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu założenia iż zachodzą przesłanki do nałożenia na nich grzywny, w sytuacji, gdy decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki jest bezprzedmiotowa. Co więcej, obecnie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia. Ponadto zaakcentowano błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 K.p.a., co polegało na uwzględnieniu tylko interesu społecznego z całkowitym pominięciem interesu indywidualnego skarżących, albowiem organ nałożył grzywnę w maksymalnej wysokości, pomijając zarówno wielkość jak i charakter wzniesionej budowli oraz brak negatywnych następstw jej istnienia. Oprócz tego zarzucono również błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 119 i art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 11 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zachodziły uzasadnione przesłanki nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości podczas, gdy brak było zarówno podstaw do wymierzenia grzywny jak i ustalenia jej w takim wymiarze. W związku z tym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych postanowień. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 8 kwietnia 2014 r. skargi zostały rozdzielone i zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami. Skarga A. i T. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] została zarejestrowana pod niniejszą sygnaturą, natomiast skarga na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 481/14. W odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podkreślając, że wbrew stanowisku skarżących nie jest upoważniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym, albowiem wówczas orzekałby o meritum sprawy, co leży poza zakresem jego kompetencji w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Odnosząc się do kwestii wysokości nałożonej grzywny organ stwierdził, że poza względami słuszności i celowości nie ma obowiązku kierować się wyłącznie sytuacją majątkową strony. Ponadto wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołano powody, dla których uznano, iż grzywna w maksymalnej wysokości zapewni wykonanie przez strony nałożonego na nie obowiązku. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 17 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zawarte w skardze zarzuty wyjaśniając, że skarżący są rodzeństwem, a pieczę nad nieruchomością sprawuje T. J.. Podkreślił, że nałożenie na każde z nich grzywny w maksymalnej wysokości przekracza nie tylko wartość samego obiektu ale również i całej nieruchomości i jest nieuzasadnione. Zaznaczył, że organy całkowicie pominęły fakt zgłoszenia przez T. J. zamiaru przebudowy spornego obiektu, co miało miejsce w [...] r. Pełnomocnik oświadczył, że cofa skargę A. J. na postanowienie dotyczące T. J.. Ponadto zaznaczył, że przed tut. Sądem, pod sygn. akt II SA/Gl 701/14 zawisła sprawa ze skargi skarżących na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tego organu w sprawie nakazu rozbiórki spornego zbiornika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga T. J. nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że postępowanie toczące się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. – zwana dalej u.p.e.a.) obejmuje etap wykonania pozostającej w obrocie prawnym decyzji, która stała się ostateczna, bądź też uzyskała walor wykonalności ze względu na szczególne, ustawowo określone okoliczności, zanim jeszcze stała się ostateczna. Oznacza to, że poza zakresem kontroli organu egzekucyjnego pozostaje akt administracyjny, który był podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i, jak słusznie zauważyły to organy w postępowaniu objętym kontrolą Sądu, wszelkie zarzuty względem tego aktu nie mogą w postępowaniu egzekucyjnym być uwzględnione. Z tego też powodu argumenty skarżącego, podnoszone zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i we wniesionej do Sądu skardze, a dotyczące bezzasadności nałożenia nań obowiązku rozbiórki zbiornika betonowego nie mogły być uznane za trafne jako, że odnosiły się do rozstrzygnięcia ostatecznego, pozostającego w obrocie prawnym, którego ewentualne wyeliminowanie mogłoby nastąpić wyłącznie w wyniku skorzystania z jednego z trybów nadzwyczajnych. Również Sąd, będąc związanym treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Niezwiązanie sądu granicami oznacza natomiast, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją lub postanowieniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1454/10). W tym kontekście zarzuty skargi, nakierowane na legalność podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki zbiornika należało uznać za bezzasadne. Również podnoszona w skardze kwestia toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego nie wpływa na zmianę oceny rozstrzygnięć przyjętych przez organy. Zauważyć przyjdzie bowiem, że postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte na wniosek skarżących złożony w dniu [...] r., co oznacza, że przez ponad dwa lata skarżący nie podejmowali skutecznych prób wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] r., jak również nie wykonali ciążącego na nich obowiązku. Dopiero podjęcie przez organ egzekucyjny działań mających na celu przymuszenie ich do wykonania nakazu rozbiórki spowodowało zainicjowanie postępowania w tym przedmiocie. Zarazem okoliczność ta, w świetle treści art. 56 § 1 i § 2 u.p.e.a. nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Na marginesie jedynie można zauważyć, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki nie został w toku postępowania administracyjnego uwzględniony, a postępowanie to zostanie poddane kontroli tut. Sądu. W tym kontekście nadmienić trzeba również, iż nie znaleziono podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania sądowego. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego nadmiernej dolegliwości wymierzonej grzywny, tj. nałożenia jej w maksymalnej wysokości przy jednoczesnym braku dostatecznego uzasadnienia wymiaru grzywny – Sąd zauważa, że i ten zarzut okazał się chybiony. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia wyraźnie podkreślił, że nałożenie grzywny we wspomnianej wysokości jest wynikiem niewykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oraz faktu, iż skarżący w sposób długotrwały uchylał się od jej realizacji. Zauważyć przyjdzie, że grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, lecz jest jedynie środkiem, mającym na celu przymuszenie adresata decyzji do wykonania ciążącego na nim obowiązku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 679/12 oraz wyrok NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11). To organ orzekający o jej wymierzeniu podejmuje decyzję o wysokości grzywny, kierując się oceną stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim zaś okresem, w jakim decyzja nie została wykonana. W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze upływ czasu pomiędzy otrzymaniem decyzji nakazującej rozbiórkę a datą upomnienia skierowanego do skarżącego uznać należy wysokość grzywny za uzasadnioną. Na koniec, odnosząc się do kwestii nałożenia grzywny w wysokości 10.000,00 zł na każde ze skarżących z osobna, co podniesiono na rozprawie, Sąd zauważa, że bez względu na to, czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy na kilka osób, czy też każda z tych osób jest adresatem takiego tytułu z osobna, każdy z adresatów decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za jego wykonanie. W tej kwestii skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym możliwość nałożenia grzywny w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. na każdego zobowiązanego umacnia cel nałożenia grzywny, którym jest doprowadzenie do wykonania pozostającej w obrocie prawnym decyzji. Cel ten może być osiągnięty wtedy, gdy środek przymuszający ma realna siłę oddziaływania (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1629/11). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę T. J.. W oparciu o art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a orzeczono o umorzeniu postępowania ze skargi A. J.. Wszystkie przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl O zwrocie wpisu uiszczonego przez skarżącą nie orzeczono pomimo skutecznego cofnięcia skargi, jako że skarżąca uiściła wpis w należnej wysokości, który następnie, zarządzeniem z dnia 6 maja 2014 r. został jej zwrócony. Tym samym wypełniona została dyspozycja art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co oznacza brak podstaw do rozstrzygnięcia w tym zakresie w niniejszym orzeczeniu.