I SA/Wa 2564/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Drukarni i Księgarni [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku D. [...] sp. z o.o. w [...], dalej Spółka, o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] ([...]) stwierdzającej, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] ([...]) o nabyciu przez C. [...] z dniem [...] prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] m2 w [...] przy ul. [...] i odpłatnym nabyciu własności budynku i urządzeń położonych na tym gruncie, została wydana z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że po ustaleniu, że nieruchomość zapisana w aktach uwłaszczeniowych jako działka nr [...] o pow. [...] m2 weszła w skład działki nr [...] objętej decyzją z dnia [...], decyzją z dnia [...], organ stwierdził, że decyzja z dnia [...], w części dotyczącej hip. [...] (przy ul.[...]), została wydana z naruszeniem prawa. Następnie organ wyjaśnił, że na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), nieruchomość ks. hip. [...], z której wyodrębniono działkę nr [...] objętą decyzją z dnia [...] przeszła na własność Gminy [...], a na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. Decyzją Kierownika Urzędu [...] z dnia [...] oddano ww. grunt został w zarząd C. [...]. Spółka wnioskiem z dnia [...] wystąpiła o przyznanie prawa własności czasowej do opisanej nieruchomości, jednak wniosek nie został rozpoznany do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej. Słusznie zatem stwierdzono w decyzji z dnia [...], że decyzję z dnia [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa, w części hip. [...], gdyż naruszała prawa osób trzecich. Organ dodał, że mocą umowy z dnia [...] (akt rep. A. Nr [...]) własność nieruchomość została przeniesiona na [...] S.A. w [...]. Następnie na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] Nadzwyczajnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki [...] S.A. w organizacji z/s w [...] wyrażono zgodę na plan podziału [...] S.A. przez przeniesienie części majątku tej spółki na spółkę [...] S.A. w organizacji w trybie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h., poprzez przeniesienie zorganizowanej części majątku spółki [...] S.A. jako "spółki dzielonej", na spółkę [...] S.A., jako spółkę "nowo zawiązaną" Prawo użytkowania wieczystego ww. gruntu na rzecz [...] S.A. zostało ujawnione w księdze wieczystej. W decyzji z dnia [...] słusznie zatem uznano, że nabycie przez "[...]" S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu stanowi nieodwracalny skutek prawny, co uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. Stosownie bowiem do art. 156 § 2 kpa - nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w przypadku, gdy prawo użytkowania wieczystego, którego nabycie potwierdziła decyzja uwłaszczeniowa, zostało następnie przeniesione na inny podmiot. Legalność przeniesienia tego prawa może ocenić tylko sąd powszechny. Na koniec Minister podkreślił, że oparcie się w decyzji z dnia [...] na jednej z możliwych wykładni art. 156 § 2 kpa, którą aktualnie podziela Naczelny Sąd Administracyjny, uniemożliwia zarzucenie organowi nadzoru rażącego naruszenia prawa, skoro takie naruszenie może dotyczyć tylko przepisów nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka i domagając się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 2 kpa, poprzez uznanie, iż zachodzą nieodwracalne skutki prawne decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez brak orzeczenia o nieważności decyzji z dnia [...] mimo obarczenia wadą rażącego naruszenia prawa; - art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez dokonanie przez organ sprzecznych ustaleń; - art. 7 kpa, poprzez dopuszczenie, by w obrocie prawnym pozostawały decyzje obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, co jest niezgodne z obowiązkiem stania na straży praworządności oraz interesem strony; - art. 8 kpa, poprzez spowodowanie braku zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżąca podniosła, że przy zakładaniu księgi wieczystej niezgodnie z rzeczywistością w piśmie z [...] oświadczono, że nie wpłynęły wnioski byłych właścicieli nieruchomości o oddanie w wieczyste użytkowanie (własność czasową), a budynki wybudowano po 1945 r., ponieważ w dniu [...] skarżąca złożyła wniosek o przyznanie własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej toczyło się zatem postępowanie o przyznanie praw rzeczowych, mające pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Zdaniem skarżącej stwierdzenie nieważności decyzji z powodu nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy tylko art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, a nie decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, nieodwracalność skutków prawnych dotyczy decyzji, to decyzja powinna wywołać nieodwracalne skutki prawne, a nie akty lub czynności po jej wydaniu. Tym samym, czynności cywilnoprawne przenoszące prawo użytkowania wieczystego na inny podmiot nie są przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Nadto, organ dokonał sprzecznych ustaleń, ponieważ z jednej strony ustalił, iż obrót prawem użytkowania wieczystego nie jest wynikiem istnienia decyzji uwłaszczeniowej, a C. [...]" mogła zbyć swoje prawo bez jej istnienia, a z drugiej strony wskazał na uwarunkowanie możliwości dysponowania prawem użytkowania wieczystego zaistnieniem w obrocie prawnym decyzji uwłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] stwierdzającej, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. Ostatnia z przywołanych decyzji stwierdzała nabycie przez C. [...]" z dniem [...] prawa użytkowania wieczystego ww. działki i odpłatnym nabyciu własności położonego na niej budynku i urządzeń. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowiła kwestia, czy weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., wobec stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy – zdaniem skarżącej - stwierdzenie nieważności decyzji z powodu zajścia nieodwracalnych skutków obejmuje wyłącznie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, a nie decyzji rażąco naruszających prawo. W związku z powyższym podkreślić na wstępie trzeba, że ustalenie istnienia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji, z zastrzeżeniem przewidzianym w art. 156 § 2 k.p.a. Wymienia on sytuacje, w których stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwe, a wobec ich zaistnienia przewiduje stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jedną z przyczyn uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wywołanie przez nieważną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. W utrwalonym orzecznictwie pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego wiąże się od lat z sytuacją, w której nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego poprzedniego ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa, bądź nastąpiła zmiana stanu prawnego w wyniku czego wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok NSA z 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, publ. ONSA1987, Nr 2, poz. 81). Nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega zatem na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio. Chodzi wyłącznie o odwrócenie tych skutków prawnych, które wywołuje decyzja dotknięta wadą nieważności. Orzecznictwo zmierza do stosowania ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności (por. Barbara Adamiak Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wyda. C.H. BECK Warszawa 2011). W uchwale z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92 (OSN nr 12 z 1992 r., poz. 211) Sąd Najwyższy zawarł wskazania co do wykładni tego pojęcia oraz przyjął, że jeżeli "obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". Wykładnia przyjęta w powołanej wyżej uchwale jest podzielana w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA nr 2 z 1998 r., poz. 40), w których również uznaje się, iż decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skoro przepis, w oparciu o który wydano weryfikowaną decyzję (art. 156 § 2 k.p.a.), wymaga wykładni, to już z tego względu – jak słusznie podniósł organ odwoławczy – nie można było stwierdzić nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten wymaga bowiem łącznego spełnienia trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych wywołujących skutki nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Niezależnie strona, tak rozumianego pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" w skardze skutecznie również nie podważyła, nie można było zatem podzielić stanowiska, że (dalsze) czynności cywilnoprawne przenoszące prawo użytkowania wieczystego na inny podmiot nie stanowią przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja przewidziana w art. 156 § 2 k.p.a. jest kompromisem ustawodawcy pomiędzy interesami prawnymi podmiotów domagających się wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z uwagi na jej kwalifikowaną wadliwość, a uzasadnioną interesem publicznym i indywidualnym potrzebą utrzymania obowiązywania takiej decyzji. Niemniej, podmiot, który doznał szkody spowodowanej wydaniem takiej decyzji nie jest pozbawiony ochrony prawnej, będzie mógł bowiem dochodzić naprawienia szkody w trybie art. 417 § 2 k.c. – jak słusznie wskazał organ odwoławczy. Właśnie taka sytuacja miała miejsce w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją z dnia [...]. Na podstawie umowy z dnia [...] (akt rep. A. Nr [...]) o przeniesieniu przedsiębiorstwa uwłaszczona nieruchomość została przeniesiona na rzecz [...] S.A. w [...], a następnie na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] Nadzwyczajnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki [...] S.A. w organizacji z/s w [...] wyrażono zgodę na plan podziału [...] S.A. przez przeniesienie części majątku tej spółki na spółkę [...] S.A. w organizacji w trybie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h., poprzez przeniesienie zorganizowanej części majątku spółki [...] S.A. jako "spółki dzielonej", na spółkę [...] S.A., jako spółkę "nowo zawiązaną". Prawo użytkowania wieczystego ww. gruntu spółki [...] S.A. zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...]. Słusznie zatem stwierdzono w decyzji z dnia [...], że nabycie przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu stanowi nieodwracalny skutek prawny, co uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. Nie ma również racji skarżąca twierdząc, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy tylko wad kwalifikowanych wymienionych w przepisach art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Artykuł 156 § 2 k.p.a. zawiera bowiem dwie niezależne od siebie przesłanki do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Tylko pierwszą z nich, to jest upływ 10 letniego terminu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia ustawodawca powiązał z przepisami art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. W konsekwencji, uznając że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] odpowiadają prawu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.