VI SA/Wa 1342/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na orzeczenie Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia akredytacji oddala skargę Komitet Odwoławczy przy Polskim Centrum Akredytacji orzeczeniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]na podstawie art. 36 ust.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U z 2010 r. Nr 138 poz. 935 ze zm., dalej jako "ustawa o systemie oceny zgodności"), a także Regulaminu Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji, stanowiącego załącznik do Uchwały nr [...]z dnia [...]stycznia 2011 r. Komitetu Odwoławczego na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania nr [...] wniesionego przez P. Sp. z o.o. "B." (dalej jako "Skarżąca"), od decyzji Polskiego Centrum Akredytacji (dalej "PCA") z dnia [...] stycznia 2013 r. dotyczącej utrzymania akredytacji Nr [...] w uaktualnionym i skorygowanym zakresie oraz zawieszenia w części zakresu akredytacji [...], po zapoznaniu się z całością materiału dotyczącego procesu nadzoru, zarejestrowanego pod numerem [...] i analizie akt sprawy oddalił odwołanie. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Działalność akredytowana laboratorium Skarżącej firmy "B." dotyczy m.in. pomiarów emisji ze źródeł stacjonarnych, obszaru regulowanego przepisami prawa - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150, z późn. zm.) oraz Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2008 r. nr 206, poz. 1291). Skarżąca posiadała akredytację [...] obejmującą w swym zakresie badania chemiczne gazów odlotowych, badania dotyczące inżynierii środowiska (hałas w środowisku pracy, hałas w środowisku ogólnym), badanie właściwości fizycznych powietrza, gazów odlotowych oraz pobieranie próbek gazów odlotowych, pyłów, powietrza. Laboratorium Skarżącej uzyskało akredytację w dniu [...] 01.2012 r. Ocena [...] była pierwszą oceną w nadzorze w ramach pierwszego cyklu akredytacji. Ze względu na liczbę i wagę niezgodności stwierdzonych podczas oceny akredytacyjnej [...] ocena w nadzorze została przeprowadzona w odniesieniu do pełnego zakresu kompetencji technicznych potwierdzonych w procesie akredytacji. W wyniku procesu nadzoru, przeprowadzonego w siedzibie Skarżącej w terminie [...] czerwca 2012 r., sporządzono raport stwierdzający niezgodności na kartach [...] i [...] w odniesieniu do wymagań akredytacyjnych. Stwierdzono, iż występuje możliwość wystąpienia w użytkowanym urządzeniu (analizator) [...] nieprawidłowych wskazań stężenia amoniaku poza przyjęte kryteria. Skarżąca w nadzorowaniu analizatora [...] (po jego awarii) stosowanego w metodzie badawczej w obszarze regulowanym, korzystała z usług laboratorium firmy serwisowej, które nie posiada akredytacji jako laboratorium wzorcujące. Laboratorium to wykonało wzorcowanie analizatora, który w weryfikowanej w trakcie oceny metodzie badawczej, stanowiło podstawowe wyposażenie pomiarowe, którego wskazania określają mierzoną cechę obiektu badań. Zgodnie z wymaganiami akredytacyjnymi urządzenie pomiarowe powinno być wzorcowane w akredytowanych laboratoriach wzorcujących lub NMI o odpowiednich kompetencjach w zakresie wzorcowania w celu zapewnienia spójności pomiarów związanych z wynikami badań. Problem ten był przedmiotem niezgodności sformułowanej w trakcie oceny w procesie akredytacji. W bieżącej ocenie stwierdzono, że podmiot nie stosuje właściwych zasad sprawdzeń analizatora gwarantujących wykrycie uszkodzeń, co stanowiło podstawę sformułowania niezgodności nr [...]. Zaproponowane przez Skarżącą korekcje, mające na celu usunięcie stwierdzonych niezgodności, zostały ocenione jako niewystarczające do ich usunięcia. Odnośnie niezgodności nr [...] Skarżąca nie uwzględniła analizy i modyfikacji sposobu sprawdzeń okresowych miernika w celu zagwarantowania identyfikacji problemów opisanych na karcie niezgodności. Nie uwzględniono analizy wpływu uszkodzenia miernika i sposobu sprawdzania na dotychczas wydane sprawozdania i ewentualnego podjęcia stosownych działań dla badań niezgodnych z wymaganiami, nie zaplanowano również szkolenia wewnętrznego dotyczącego zmiany postępowania podczas sprawdzania miernika. Ponadto odnośnie karty niezgodności nr [...] stwierdzono, iż analiza przyczyn powstania niezgodności była bardzo powierzchowna i nie gwarantowała opracowania właściwych działań korygujących. Skarżąca nie uwzględnia wprowadzania zmian w dokumentacji systemowej dotyczącej przedstawienia wyników badań w celu uniknięcia powtórzenia się niezgodności (pismo PCA z dnia [...] lipca 2012r.). W odpowiedzi na ww. pismo PCA, Skarżąca przedstawiła sposób uzupełnienia planowanych działań poaudytowych w pismach z [...] lipca 2012r. oraz [...] sierpnia 2012 r. PCA w pismach z dnia [...] i [...] września 2012 r., w związku z upływem w dniu [...] sierpnia 2012 r. terminu na usunięcie ww. niezgodności (m.in. nie przesłano dowodów potwierdzających wykonanie wzorcowania analizatora gazów odlotowych po naprawie) poinformował, iż nieusunięcie we wskazanym terminie spowoduje uruchomienie procedury zawieszenia akredytacji w obszarze badań, którego dotyczą nieusunięte niezgodności. W piśmie z dnia [...] października 2012 r. poinformowano Skarżącą o uruchomieniu procesu zawieszenia akredytacji nr [...] w części zakresu akredytacji dotyczącej oznaczania stężenia NH3 w gazach odlotowych - metoda absorpcji promieniowania IR według procedury własnej wydanie [...] z [...] sierpnia 2011 r. PCA decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. zawiesiło Skarżącej w części akredytacji w obszarze badanie stężenia NH3 w gazach odlotowych, realizowane według procedury własnej PB-02 wydanie 1 z dnia [...] 08.2011 r. w związku z nieusunięciem przez Skarżącą w wymaganym terminie niezgodności w zakresie wadliwości urządzenia (analizatora) gazów. Zawieszenie części akredytacji nastąpiło na okres 12 miesięcy i obowiązywało od [...] grudnia 2012 r. PCA poinformowało także szczegółowo o okresie zawieszenia akredytacji i warunkach wznowienia akredytacji Nr [...]w zawieszonej części zakresu. Skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. złożyła odwołanie zarzucając ww. decyzji naruszenie postanowienia § 4 ust. 2 Statutu PCA, nadanego Zarządzeniem Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2011 r. oraz brak bezstronności. W uzasadnieniu zarzuciła, że decyzja PCA tworzy barierę techniczną w obrocie towarowym uniemożliwiającą zastosowanie w jednostkach uczestniczących w systemie oceny zgodności wyrobów (laboratoriach badawczych) analizatorów gazów [...], mimo dokonania oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami wyrobu przez badanie wzorcowania przez upoważnionego przedstawiciela producenta i wydania świadectwa zgodności. W tych ustaleniach zostało wydane przez Komitet Odwoławczy przy PCA wymienione na wstępie orzeczenie. Komitet stwierdził, że wymagania akredytacyjne dotyczące zachowania spójności pomiarowej analizatorów gazów [...], których niespełnienie jest powodem zawieszenia akredytacji w części zakresu, są jednoznacznie określone w dokumencie [...], a akredytowany podmiot, w tym przypadku strona odwołująca podpisując kontrakt, zobowiązuje się je przestrzegać na mocy dokumentu [...] "Prawa i obowiązki akredytowanego podmiotu". Zdaniem Komitetu wymagania zastosowane podczas oceny w procesie nadzoru podmiotu odwołującego, mylnie zostały odebrane jako stwarzające bariery techniczne w obrocie towarowym. Stwierdził, iż mają one na celu zapewnienie wiarygodności wyników pomiarów. Ponadto dokonanie oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami, dotyczącymi bezpieczeństwa wyrobu, przez badanie/wzorcowanie, wykonane przez upoważnionego przedstawiciela producenta i wydanie świadectwa wzorcowania przez nieakredytowany podmiot, nie stanowiło spełnienia tych wymagań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji Polskiego Centrum Akredytacji z dnia [...] stycznia 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając temu orzeczeniu: niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez to brak pełnego i jednoznacznego ustalenia w toku przeprowadzonego postępowania, czy będące przedmiotem kontroli urządzenie - analizator gazów [...]- na gruncie odnośnych przepisów i norm (w szczególności normy [...]) gwarantuje utrzymanie zaufania, co do statusu wzorcowania, przez co nie został uwzględniony w sposób należyty słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.), braku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co przejawia się w nieuwzględnieniu całokształtu okoliczności wynikających ze świadectwa wzorcowania urządzenia [...] dokonanego przez O. Sp. z o.o. w W. w dniu [...] września 2012 r. (art. 77 § 1 K.p.a.), wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, pozbawiającego go cech sprawozdawczości, w szczególności poprzez lakoniczne odniesienie się do postawionych decyzji PCA zarzutów, brak wskazania, na jakich Organ oparł się dowodach, także brak właściwego przestawienia tak ustalonego stanu faktycznego, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. ), niezachowaniu zasady bezstronności przejawiającego się m.in. w nieuzasadnionym, rozbieżnym potraktowaniu dokumentacji wskazującej na wzorcowanie urządzenia [...] podczas audytu akredytacyjnego przeprowadzonego w 2011 r. a podczas audytu przeprowadzonego w dniach [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż nie była w stanie zrealizować działań poaudytowych dotyczące spornej niezgodności nr [...] ze względu na brak odpowiedzi w stosownym terminie ze strony przedstawiciela wadliwego analizatora [...]. Zakwestionowała również konieczność posiadania przez firmę O. sp. z o.o. (przedstawiciel producenta) koniecznej akredytacji w celu przeprowadzenia wzorcowania spornego analizatora zgodnie z obowiązującą procedurą. Końcowo podniosła zarzut braku uzasadnienia prawnego zaskarżanego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę PCA, odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze, wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ PCA nie naruszyło przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego wydając rozstrzygnięcia w obu instancjach. Kontroli Sądu poddane zostało orzeczenie Komitetu Odwoławczego przy Polskim Centrum Akredytacji z dnia [...] marca 2013r. oddalające odwołanie Skarżącej od decyzji Polskiego Centrum Akredytacji z dnia [...] stycznia 2013r. w przedmiocie utrzymania akredytacji Nr [...] w uaktualnionym i skorygowanym zakresie oraz zawieszenia w części. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o systemie oceny zgodności Polskie Centrum Akredytacji jest krajową jednostką akredytującą, której zadaniem jest zapewnienie niezakłóconego rozwoju gospodarczego kraju poprzez usuwanie barier technicznych w międzynarodowym obrocie towarowym przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony interesów publicznych, takich jak zdrowie i bezpieczeństwo, ochrona środowiska i bezpieczeństwo publiczne. PCA akredytuje jednostki oceniające zgodność, jak również sprawuje nadzór nad akredytowanymi jednostkami. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zawieszenia przez PCA w części akredytacji udzielonej Skarżącej w dniu [...] stycznia 2012 r. z powodu, stwierdzonego przez PCA, braku zapewnienia przez Skarżacą spójności pomiarowej dla pomiarów stężeń [...] i [...] wykonywanych z zastosowaniem urządzenia pomiarowego [...]. Oznacza to, że dokumenty wzorcowania tego urządzenia, przedstawione w trakcie oceny dokonanej przez PCA zostały uznane jako nie potwierdzające zapewnienia spójności pomiarowej (w rozumieniu kryteriów akredytacji) - przy stosowaniu miernika [...]. Organy obu instancji analizowały czy stosowane przez Skarżącą w badaniach urządzenie pomiarowe gwarantuje zapewnienie spójności pomiarowej w rozumieniu kryteriów akredytacji. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji opierał się w swoich rozstrzygnięciach na normie [...]oraz dokumencie [...], których zastosowanie w niniejszej sprawie wynikało z kontraktu nr [...]zawartego pomiędzy Skarżacą a PCA w dniu [...] stycznia 2012r. Nadmienić należy, iż zgodnie z par. 3 Kontraktu akredytowany podmiot nabywa prawa i przyjmuje zobowiązania określone w aktualnym dokumencie [...] “Prawa i obowiązki akredytowanego podmiotu". Natomiast w Pkt 2.1. dokumentu [...] wskazano, iż obowiązkiem akredytowanego podmiotu jest utrzymanie zgodności z wymaganiami akredytacyjnymi określonymi w dokumentach PCA oraz dostosowanie się do zmian na zasadach i w terminie ustalonym przez PCA. Obowiązującym wówczas dokumentem, określającym wymagania akredytacyjne był dokument [...] pt. “Polityka dotycząca zapewnienia spójności pomiarowej". Na ten dokument oraz normę [...] powoływały się organy obu instancji w trakcie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skoro strony Kontraktu z dnia [...] stycznia 2012r. ustaliły warunki, na jakich będzie udzielona akredytacja, to trudno zgodzić się ze Skarżącą (stroną tego Kontraktu), że kwestionowanie w niniejszej sprawie przez organy obu instancji sposobu wzorcowania spornego urządzenia jako nie spełniającego wymogów określonych w ww. dokumentach dotyczących wymagań akredytacyjnych, było nieuzasadnione. Skoro zatem Komitet Odwoławczy przy PCA, po zweryfikowaniu świadectwa wzorcownia spornego urządzenia wydanego przez O. Sp. z o.o. (producenta tego urządzenia i podmiotu nie posiadającego akredytacji jako laboratorium wzorcujące)) stwierdził, że w świetle ww. wymagań akredytacyjnych, wzorcowanie urządzenia pomiarowego potwierdzone w tym świadectwie nie jest wzorcowaniem gwarantującym, że wyniki pomiarów wykonanych z zastosowaniem tego urządzania będą miały zapewnioną spójność pomiarową, stanowiącą podstawowe wymaganie dla akredytowania działalności badawczej laboratoriów, to zdaniem tutejszego Sądu, takie stanowsko organu jest prawidłowe i uzasadnione postanowieniami zawartego między stronami kontraktu oraz dokumentów z nim związanych. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca w nadzorowaniu analizatora [...] korzystała z usług laboratorium firmy serwisowej, które nie posiadało akredytacji jako laboratorium wzorcujące. Zgodnie natomiast z ww. wymaganiami akredytacyjnymi takie urządzenie pomiarowe powinno być wzorcowane w akredytowanych laboratoriach wzorcujących lub [...] o odpowiednich kompetencjach w zakresie wzorcowania w celu zapewnienia spójności pomiarów związanych z wynikami badań. Problem ten był przedmiotem niezgodności sformułowanej przez PCA w trakcie oceny w procesie akredytacji. Zgodnie z wymaganiami pkt. 5.6.2.1.1 w związku z pkt. 5.6.2.2.1 normy [...] w przypadku korzystania przez laboratorium badawcze z zewnętrznych usług w zakresie wzorcowania powinno ono zapewnić spójność pomiarową poprzez korzystanie z usług laboratoriów, które mogą wykazać kompetencję, możliwość pomiarową i powiązanie z wzorcami jednostek miar. Fakt korzystania przez Skarżacą z usług laboratorium firmy serwisowej nie zapewniło spełnienia powyższego wymagania. Zgodzić się należy z PCA, że w pkt. 4.1 ww. dokumentu [...] w sposób jednoznaczny określono źródła spójności pomiarowej, które mogą być osiągnięte poprzez wykonywanie wzorcowań w krajowych lub zagranicznych kompetentnych laboratoriach wzorcujących. W związku z powyższym argument Skarżącej wskazujący na potwierdzenie kompetencji wykonawcy wzorcowania analizatora [...] (O. Sp. z o.o.) poprzez fakt bycia jedynym przedstawicielem producenta analizatora w Polsce, nie znajduje uzasadnienia w ww. wymaganiach akredytacyjnych dotyczących zapewnienia spójności pomiarowej. Podkreślenia wymaga, że - w ocenie Sądu - wszystkie stwierdzone w trakcie audytu niezgodności zostały wyjaśnione Skarżącej, która w trakcie postępowania nie kwestionowala tych niezgodności, a nawet podejmowala próby ich usunięcia. W związku z tym, zdaniem Sądu, zarzut Skarżącej dotyczący nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. należało uznać za chybiony. Zarówno PCA, jak i Komitet Odwoławczy przy PCA, wnikliwie przeanalizowały materiał dowodowy zebrany w sprawie, a ocena zebranego materiału dowodowego nie wykroczyła poza granice dopuszczalnej swobody w ocenie tego materiału. Prowadząc postępowanie odwoławcze Komitet Odwoławczy dokonał oceny stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. Natomiast rozstrzygnięcie zaskarżonego orzeczenia wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, zaś ocena materiału dowodowego dokonana przez Komitet jest spójna i logiczna. W odniesieniu do zarzutu niezachowania przez PCA zasady bezstronności przejawiającego się m.in. w nieuzasadnionym, rozbieżnym potraktowaniu dokumentacji wskazującej na wzorcowanie urządzenia [...] podczas audytu akredytacyjnego przeprowadzonego w 2011 r. a podczas audytu przeprowadzonego w dniach [...] czerwca 2012 r. wskazać należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż audyt przeprowadzony w 2011r. nie został zakończony wydaniem akredytacji z uwagi na uszkodzenie spornego miernika. Po naprawie urządzenia Skarżąca zwróciła się do PCA o przeprowadzenie procesu akredytacji. Tak więc stanowisko Skarżącej jakoby to samo urządzenie nie zostało przez PCA zakwestionowane w trakcie akredytacji w 2011r. nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy. Jedynie na marginesie należy podnieść, iż uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji zostały sporządzone bez należytej staranności w zakresie szczegółowego i jasnego uzasadnienia stanowiska tych organów. Sąd uznał jednak, że okoliczność ta, jako nie mająca wpływu na prawidłowość wydanych rozstrzygnięć, nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Ponadto oceniając zaskarżone orzeczenie Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.