II OSK 2734/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 573/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji 3. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w L. kwotę 1.400 (tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w toku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego ustalił, iż na działce nr ew. [...] przy ul. K. w P. prowadzone są roboty budowlane związane z realizacją wielorodzinnego budynku mieszkalnego, którego inwestorem jest L. B. W odległości 3 m od tej inwestycji przebiega linia energetyczna SN-15 kV, która powstała w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku, a jej inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie nakazał [...] S.A. przedstawienie w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia określonych w nim dokumentów. Inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał [...] S.A. dokonanie całkowitej rozbiórki linii energetycznej SN-15 kV średniego napięcia na terenie działki nr ew. [...] przy ul. K. w P. wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał [...] S.A. dokonanie całkowitej rozbiórki linii energetycznej SN-15 kV średniego napięcia na terenie działki nr ew. [...] przy ul. K. w P. Jak wskazał organ odwoławczy, w sprawie zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którymi likwidacja samowoli budowlanej następuje na podstawie przepisów art. 37 - 42 tej ustawy. Linia energetyczna powstała w latach sześćdziesiątych XX wieku, jednak nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego legalność jej budowy. Nie stanowi go także przedstawiona przez Spółkę decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1966 r. zezwalająca na wejście na grunty stanowiące własność osób prywatnych w związku z budową linii energetycznej napowietrznej 15 kV. Nadto zdaniem organu odwoławczego, w sprawie istnieje konieczność zastosowania nakazu rozbiórki na mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Na przedmiotowej nieruchomości są prowadzone roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w oparciu o decyzję Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., a linia energetyczna pozbawia inwestora tego obiektu możliwości bezpiecznego kontynuowania robót budowlanych. Potwierdzono to również w piśmie Spółki do L. B. Odnośnie natomiast twierdzeń Spółki o konieczności pozostawienia ww. linii energetycznej w celu umożliwienia dostawy energii elektrycznej dla pobliskich domostw organ odwoławczy wskazał na przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. w L., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżącej Spółki fakt, że ani u inwestora, ani w organie nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii energetycznej nie uprawnia do stwierdzenia, że została ona zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej bądź niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie uczestnik postępowania L. B. wskazał, że sporna linia nie jest ujawniona ani w księdze wieczystej, ani w rejestrze gruntów, a przy zakupie działki uzyskał informację, że jest nieczynna i przeznaczona do likwidacji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Organy właściwie przyjęły, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem sporna linia została zrealizowana w latach sześćdziesiątych XX w., bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Jak wskazał Sąd, z pisma Urzędu Miejskiego w Piastowie z dnia 13 lipca 2011 r. wynika, że nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego legalność budowy ww. linii. Również z pisma Prezydenta Miasta Pruszkowa z dnia 8 czerwca 2011 r. wynika, że nie odnaleziono tego rodzaju dokumentów. Organy dysponują dokumentami przekazanymi przez Spółkę, tj. decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1966 r. zezwalającą Zakładom Energetycznym [...] na wejście na grunty stanowiące własność osób prywatnych znajdujące się w P. w związku z budową linii energetycznej napowietrznej 15 kV, projektem techniczno-roboczym linii napowietrznej 15 kV P. ul. W., w tym ogólną charakterystyką linii napowietrznej oraz protokołem odbioru technicznego obiektu elektroenergetycznego. Jednakże – zdaniem Sądu – należy założyć, że są to wszystkie dokumenty znajdujące się w posiadaniu inwestora i możliwe do uzyskania przez organy nadzoru budowlanego. Natomiast skoro skarżąca Spółka posiada ww. dokumentację, to brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że nie posiada wyłącznie egzemplarza decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika z dużym prawdopodobieństwem, że poszukiwany dokument, pozwolenie na budowę, nigdy nie istniał. W takiej sytuacji prowadzenie dalszego postępowania dowodowego uznane być musi jako wykraczające poza kryterium niezbędności, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ten w stopniu wystarczającym wskazuje, iż inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzestając na decyzji zezwalającej "na wejście w teren" wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, co – jak wynika z analogicznych spraw – było niejednokrotnie stosowaną wówczas praktyką. W konsekwencji należało uznać, że realizacja przedmiotowej linii energetycznej odbyła się bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił również ocenę organów o wystąpieniu w sprawie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., uniemożliwiającej legalizację spornej linii. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Na przedmiotowej nieruchomości są prowadzone roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego i szamba szczelnego oraz decyzję Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] marca 2010 r. w zakresie zmiany projektu architektoniczno – budowlanego. Decyzje te pozostają w obrocie prawnym, a inwestycja realizowana jest zgodnie z tymi decyzjami. Tymczasem sporna linia energetyczna SN-15 kV pozbawia inwestora tego obiektu możliwości bezpiecznego kontynuowania robót budowlanych przy ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym zgodnie z przepisami prawa. Skarżąca Spółka w piśmie z dnia 24 września 2011 r. do L. B. informowała, że "aktualny stan zagospodarowania przedmiotowej działki (zbliżenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego do istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV, a tym samym nie zachowanie wymaganych odległości zgodnie z normami) skutkuje tym, że osoby przebywające w przedmiotowym budynku będą narażone na zagrożenie zdrowia i życia". Brak możliwości swobodnej zabudowy działki w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz wydane ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę całkowicie wyczerpują przesłankę niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż organ w zaskarżonej decyzji naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego w zakresie zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do zbadania czy w archiwach organów budowlanych i ich poprzedników prawnych zachowała się decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii, tj. poprzez poprzestanie na archiwach lokalnych urzędów z pominięciem archiwów państwowych przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. pominięcie, że z innych dokumentów związanych z realizacją budowy linii energetycznej 15 kV wyprowadzić można wniosek, iż były podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wątpliwym jest, aby inwestor nie wystąpił /uzyskał takiego pozwolenia wobec zgromadzenia innych dokumentów i pozwoleń. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie "zaskarżonego postanowienia" w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że okoliczność, iż skarżąca posiadając inne decyzje z tego okresu, nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może jeszcze przesądzać o tym, że decyzja taka w ogóle nie została wydana. Skarżąca może nie posiadać tego dokumentu, a to ze względu na upływ czasu lub też ze względu na fakt, iż często dokumentację dotyczącą procesu realizacyjnego – w tym projekt techniczny i pozwolenie na budowę posiadały jednostki zewnętrzne. Nadto przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy były zobligowane do przechowywania dokumentów w sprawie pozwoleń na budowę przez 5 lat. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Stwierdzić trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić sformułowanego kategorycznie przez Sąd pierwszej instancji poglądu, iż przedmiotowa sieć energetyczna jest nielegalna, bowiem skarżąca Spółka nie wykazała – chociażby pośrednio – że na jej budowę uzyskała pozwolenie na budowę. Z tych też przyczyn rację ma autor kasacji, formułując w rozpoznawanej skardze zarzut zaniechania przez organy administracyjne wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a co z kolei prowadzi do podważenia prawidłowości kontroli przeprowadzonej w sprawie przez Sąd pierwszej instancji. I tak, zauważyć trzeba, iż w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pruszkowie z dnia [...] czerwca 1966 r., którą zezwolono "Zakładom Energetycznym [...] na wejście na grunty stanowiące własność osób prywatnych znajdującej się w P. na budowę linii energetycznej napowietrznej 35 KV, oraz stacji transformatorowej słupowej zgodnie z decyzją – akceptacją z dnia [...].III.1966 r. zastępującą lokalizację szczegółową na podstawie zarządzenia przewodniczącego KBUA z 8.VIII.1961 r. wydaną przez Wydział Architektury Bud. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pruszkowie". Ponadto w decyzji tej wskazano na prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu dokonania czynności związanych z ich konserwacją. Analiza treści ww. decyzji prowadzi zatem do przyznania inwestorowi jej mocą dwóch uprawnień: pierwszego – zezwolenia na wejście na grunty stanowiące własność osób prywatnych oraz drugiego – zezwolenia na budowę linii energetycznej oraz stacji transformatorowej zgodnie z udzieloną akceptacją. Konkluzja ta znajduje również swoje potwierdzenie w podstawie prawnej decyzji. Jak wskazano w jej treści stanowił ją przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.). Zgodnie z nim: "Organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Analizowany przepis, wskazany wprost w omawianej decyzji, wskazuje iż norma ta stanowiła zezwolenie na wykonanie określonej kategorii obiektów budowlanych, które – po wzniesieniu na lub pod powierzchnią gruntu, względnie po zamontowaniu ich pod nią – wchodziły w skład określonej struktury technicznej urządzeń wykorzystującego je przedsiębiorstwa i nie mogły być w dowolnym czasie z tej struktury wyłączone lub przesunięte w jej obrębie w innej miejsce. Decyzje wydawane na tej podstawie miały i mają charakter trwały oraz prowadziły do trwałego ograniczenia własności nieruchomości (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt III CZP 87/13, OSNC z 2014 r., nr 7 - 8, poz. 68). Istotnym jest przy tym to, iż decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III CZP 116/09, OSP z 2010 r., nr 11, poz. 110). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż analizowany przepis, stanowiący szczególny tryb wywłaszczenia, ustanawiał również szczególny tryb wydawania zgody na realizację inwestycji liniowych w nim wymienionych, w tym przewodów służących do przesyłania elektryczności, tj. za zezwoleniem określonego organu i zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. Zauważyć należy, iż w aktach sprawy znajduje się kopia pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pruszkowie z dnia 25 marca 1966 r., w którym przesłano w załączeniu przebieg trasy linii i stacji trafo słupowej ul. W. zaakceptowanej pod warunkiem prowadzenia linii zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jak stwierdzono dalej w treści pisma, akceptacja nim udzielona "jest równoznaczna z ustaleniem lokalizacji szczegółowej w wym. inwestycji". Takie działanie znalazło z kolei swoje oparcie w § 21 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 62, poz. 268). Wreszcie w aktach sprawy znajduje się kopia wykazu właścicieli lub użytkowników gruntów przez, które przebiega projektowana linia 15 kV, jej opis techniczny oraz plany sytuacyjne. Do powyższych dokumentów ani Sąd pierwszej instancji, ani organy nadzoru budowlanego w ogóle się nie odniosły, nie próbując odtworzyć na ich podstawie przebiegu ww. linii energetycznej, a w efekcie ustalić, uwzględniając ewentualne zmiany nazwy ulic oraz zmianę numeracji działek, czy linia energetyczna znajdująca się obecnie na działce nr [...], została objęta zezwoleniem udzielonym [...] czerwca 1966 r., ewentualnie czy pozwalają one chociażby pośrednio wykluczyć uznanie przedmiotowej linii energetycznej za zrealizowaną bez wymaganego prawem zezwolenia. Jak wyżej wykazano, to ustalenie faktyczne ma istotne z punktu widzenia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości znaczenie dla sprawy i wskazuje na nieprawidłowości w ocenie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organy administracyjne. W tym stanie sprawy jako usprawiedliwiony należało ocenić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracyjny będzie związany oceną okoliczności sprawy przedstawioną w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a.