IV SA/Wa 935/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Starosta P. zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych odnośnie działek [...], [...] i [...]. położnych w obrębie K. gmina S. Podstawą wszczęcia postępowania były stwierdzone rozbieżności w przebiegu granic działek pomiędzy stanem wykazanym na mapie ewidencyjnej a dokumentami geodezyjnymi zgromadzonymi w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W celu wyjaśnienia oraz usunięcia ww. rozbieżności, Starosta P. zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego wykonanie prac mających na celu pomiar oraz opracowanie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej kompleksu składającego się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...] położonych w K. W ramach ww. prac dokonano analizy dokumentacji zgromadzonej w pzgik, ustalono w terenie przebieg granic poszczególnych działek, spisano protokół z ich okazania w obecności zainteresowanych stron, dokonano obliczenia powierzchni działek oraz użytków w nich zawartych a także sporządzono wykazy zmian danych ewidencyjnych. Wyniki prac zostały skompletowane w operat pomiarowy, który został włączony w dniu [...] września 2013 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta P. poinformował A. i J. S. (dalej: "skarżący"), że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks posterowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów zebranych w sprawie oraz zgłaszać żądania w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Skarżący pismem z dnia 28 listopada 2013 r. wystąpili do Starosty o ponowne zbadanie opracowania nr [...] podnosząc jednocześnie, że występują różnice pomiędzy powierzchniami działek wykazywanymi przed sporządzeniem opracowania a stanem wykazanym w przedmiotowym opracowaniu. Podnieśli również, że różnice powierzchni występują też w użytkach gruntowych, a także, że nie uwzględniono ponownego rozliczenia powierzchni działek [...] i [...] po zmianie granicy między działkami [...],[...] a działką nr [...]. Ponadto zarzucili, że "dwa razy wydzielono grunty pod drogę nr [...]" oraz wskazano na krzywoliniowość granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] i [...]. Starosta P. decyzją z [...] grudnia 2013 r., dla potrzeb zaktualizowania danych ewidencyjnych, postanowił wprowadzić zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek nr [...], [...] i [...], zgodnie z operatem geodezyjnym nr [...] przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] września 2013 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że przebieg granic działek został okazany w terenie ich właścicielom, którzy nie wnieśli do ich przebiegu żadnych zastrzeżeń podpisując 2 sierpnia 2013 r. stosowny protokół. Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w piśmie z 28 listopada 2013 r. dotyczących działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] Starosta P. nie zajął stanowiska stwierdzając, że działki te nie są własnością skarżących i nie są przedmiotem zaskarżonej decyzji oraz że w stosunku do nich toczą się odrębne postępowania administracyjne. Od decyzji Starosty P., skarżący wnieśli odwołanie w którym zwrócili się o sprawdzenie poprawności wykonania opracowania nr [...], podnosząc jednocześnie, że Starosta P. nie odniósł się do zawartych w piśmie z dnia 28 listopada 2013 r. błędów zauważonych w ww. opracowaniu. Podnieśli także, że mają wątpliwości co do rozliczenia wszystkich granic nieruchomości, oraz błędy w policzeniu powierzchni działek. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego ww. działanie Starosty P. jest zgodne z przepisami prawa, nakładającymi na organ obowiązek utrzymywania operatu ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualnym i zgodnym z dostępnymi materiałami. Przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie Starosta P. zastosował się do przepisów wynikających z § 47 ust.3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454). Wskazał, że z analizy operatu nr [...] wynika, że wykonawca działający na zlecenie Starosty P. dokonał rzetelnej oceny materiału otrzymanego z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Następnie ustalił w terenie położenie punktów granicznych oraz przebieg granic pomiędzy poszczególnymi działkami. Z czynności tych spisano protokół, który przez Państwa S. - właścicieli działek nr [...], [...] i [...] został podpisany bez żadnych zastrzeżeń. Następstwem przeprowadzonych prac polowych było ich opracowanie kameralne, poprzez obliczenie współrzędne punktów granicznych oraz powierzchnie działek i użytków w nich zawartych. W ocenie organu odwoławczego, obliczenia współrzędnych punktów granicznych, powierzchni działek i użytków gruntowych wykonano przy zastosowaniu obowiązujących technologii oraz standardów technicznych, a obecne powierzchnie działek odzwierciedlają stan okazany stronom w terenie. W wyniku tych czynności powstały m.in. wykazy zmian danych ewidencyjnych stanowiące podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Tak sporządzona dokumentacja korygująca ujawnione nieścisłości w dokumentach geodezyjnych została następnie przyjęta do pzgik dnia [...] września 2013 r. pod numerem [...]. Zmiany wykazane w ww. wykazach miały na celu doprowadzenie do zgodności zapisów ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym i prawnym, oraz usunięcie dotychczasowych rozbieżności występujących w dokumentacji geodezyjnej. W opinii organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, przeprowadzając niniejsze postępowanie Starosta P. zrealizował obowiązek wynikający z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków czyli utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi a także dostosował się do § 47 ust. 3. Następnie odnosząc się do treści odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wskazał, że zmiany powierzchni działek oraz powierzchni użytków, nie zostały spowodowane błędami podczas wykonywania opracowania nr [...], a były konsekwencją usunięcia nieścisłości w poprzedniej dokumentacji geodezyjnej. Na wyniki pomiarów miały wpływ zastosowane dokładności oraz metody obliczeń, które dostosowano do obowiązujących standardów. Organ podał, że podniesione przez skarżących różnice powierzchni mieszczą się w granicach dopuszczalnych. Biorąc pod uwagę, że wykonawca pracy dysponował dokumentacją o rozbieżnych danych i o różnej skali dokładności, nie mógł zachować dotychczasowych powierzchni, gdyż wyeliminowanie stwierdzonych usterek wiązało się ze zmianami dotychczasowych danych ewidencyjnych dotyczących działek. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu związanych z trybem ustalenia położenia punktów granicznych, stwierdził, że wzajemna sprzeczność poszczególnych operatów geodezyjnych nie musiała być przeszkodą w dokonaniu wznowienia znaku granicznego. Wykonawca po uprzedniej analizie mógł dokonać wznowienia w oparciu o konkretną dokumentację, po wcześniejszym wyeliminowaniu innej. Biorąc pod uwagę obszar objęty pracą geodety oraz różnorodność stwierdzonych nieścisłości, ustalenie położenia punktów granicznych dokonano w różny sposób tj. dostosowując tryb postępowania do konkretnego przypadku. Spisanie natomiast jednego protokołu z tych czynności nie narusza w żaden sposób przepisów prawa i standardów technicznych. Decydujące znaczenie dla sprawy ma bowiem treść dokumentu a nie jego nazwa. Ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko, co do stanu faktycznego, ale i stanu prawnego - rozdział 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) . Zgodnie z § 45 ust.l i § 46 ust.2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych wynikających z dokumentów określonych ww. przepisami prawa. Prowadzone przez Starostę P. postępowanie, zakończone decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r., miało na celu wyeliminowanie nieprawidłowych zapisów w ewidencji gruntów, niezgodnych ze stanem prawnym i faktycznym. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta P. w celu zaktualizowania danych ewidencyjnych w prowadzonym operacie ewidencji gruntów i budynków słusznie zastosował się do zapisów § 47 ust.3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przeprowadził w tej sprawie postępowanie administracyjne, w trakcie którego zebrał materiał dowodowy, który poddał analizie a następnie wydał stosowne rozstrzygnięcie. Wydana przez Starostę decyzja, zlikwidowała powstałe w dokumentacji geodezyjnej nieprawidłowości i dostosowała zapisy ewidencji gruntów i budynków do zgodności ze stanem prawnym i faktycznym. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2014 r. wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty P. z dnia [...] grudnia 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tj. nie przeprowadzenie w sposób rzetelny, kompletny i wyczerpujący postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i oparcie swej decyzji o kwestionowany przez skarżących operat geodezyjny nr [...], - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji organu i instancji w mocy, pomimo braku zaistnienia przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o takiej treści, - art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez działanie organu odwoławczego w sposób naruszający zasadę praworządności, co skutkowało brakiem realizacji zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazali, że decyzja organu tak I jak i II instancji opiera się na operacie geodezyjnym nr [...] przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu [...] września 2013 r. Jednakże Organ pominął fakt, iż przedmiotowy operat zawiera szereg różnic w powierzchniach działek nr [...], nr [...] oraz [...], oraz wątpliwości w przedmiocie granic przedmiotowych nieruchomości. Zaskarżona decyzja nie uwzględniła zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w szczególności rozliczenia granic nieruchomości, ujawnienia budynków w ewidencji gruntów (przy ich braku w terenie), błędów w policzeniu powierzchni działek. Zaskarżona decyzja akceptuje opracowanie z weryfikacji ewidencji gruntów dokonane przez geodetę J. O. w wyniku, którego zostały wznowione granice działek skarżących, do czego brak było podstaw faktycznych i prawnych. Skarżący podnieśli, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zmiany powierzchni działek oraz powierzchni użytków nie są konsekwencją usunięcia nieścisłości w poprzedniej dokumentacji geodezyjnej i zastosowania bardziej dokładnych, współczesnych urządzeń pomiarowych i metod obliczeń, lecz są wynikiem błędów podczas wykonywania opracowania nr [...]. Podkreślili, że nie kwestionują potrzeby utrzymania w stałej aktualności prawnej i faktycznej ewidencji gruntów i budynków, ale kwestionują rzetelność i prawidłowość operatu będącego podstawą zmian objętych zaskarżoną decyzją. Skarżący wskazali, że decyzja organu odwoławczego nie rozstrzyga wątpliwości i zastrzeżeń skarżących, w szczególności nie odnosi się do kwestii przebiegu granic, wydzielenia dwukrotnie gruntów pod drogę, braku zmiany granic między działkami [...],[...], a [...] i [...], w sytuacji gdy poprawiono północną granicę w opracowaniu podziału danych nieruchomości, oraz uznania granicy [...] i [...] jako spornej. Zdaniem skarżących przyjęty przez organ odwoławczy operat geodezyjnym nr [...] jako źródło swojej decyzji narusza art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Zarzucili organowi niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tj. nie przeprowadzenie w sposób rzetelny, kompletny i wyczerpujący postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i oparcie swej decyzji o kwestionowany przez skarżących operat geodezyjny. Działania te, w ich ocenie, naruszyły fundamentują zasadę zaufania uczestnika postępowania do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ) -zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż ewidencja gruntów i budynków to zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 powoływanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W odniesieniu do gruntów, ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Wskazuje ona także właściciela lub władającego gruntem (art 20 cyt. ustawy). Podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji jest wynikająca z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem - zasada utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 § 1) z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 46 ust. 2). Przywołane regulacje oznaczają w praktyce, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, LEX Nr 41305, z dnia 18 marca 1999 r.T II SA 1728/98, LEX nr 46224, z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 862/00, LEX Nr 53361). Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się więc do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. W postępowaniu aktualizacyjnym możliwa jest też korekta danych czyli usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów do bazy danych ewidencyjnych. W sprawie niniejszej organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych odnośnie działek [...], [...] i [...]. położnych w obrębie K. gmina S. Podstawą wszczęcia postępowania były stwierdzone rozbieżności w przebiegu granic działek pomiędzy stanem wykazanym na mapie ewidencyjnej a dokumentami geodezyjnymi zgromadzonymi w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W ramach ww. prac dokonano analizy dokumentacji zgromadzonej w pzgik, ustalono w terenie przebieg granic poszczególnych działek, spisano protokół z ich okazania w obecności zainteresowanych, stron, dokonano obliczenia powierzchni działek oraz użytków w nich zawartych a także sporządzono wykazy zmian danych ewidencyjnych. Protokół przyjęcia granic nieruchomości z dnia 2 sierpnia 2013r. został podpisany również przez skarżącego J. S.. Wyniki prac zostały skompletowane w operat pomiarowy, który został włączony w dniu [...] września 2013 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Wprowadzone zmiany w ewidencji gruntów i budynków dokonane zostały zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na podstawie sporządzonego opracowania geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Opracowanie to zawierało wykaz zmian danych ewidencyjnych. Bezspornym jest również, że skarżący nie przedstawili żadnych nowych (stworzonych po dniu 25 września 2013 r.) dokumentów, na podstawie których można było by wprowadzić zmiany w ewidencji gruntów. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, iż materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., został zebrany i rozpatrzony wnikliwie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organ zasadnie przyjął, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, iż strona skarżąca nie wykazała faktów czy okoliczności mogących obligować organ do odstąpienia od wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian wynikających z operatu, który został włączony w dniu [...] września 2013 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdza, iż organ dokonał dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w decyzji i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał orzeczenie zgodne z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadna.