II OSK 2889/14

Dnia 10 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 365/14 w sprawie ze skargi Z. A. i S. A., J. P., A. C.-S., C. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia 27 stycznia 2014 r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla punkt 1 (pierwszy) i 3 (trzeci) zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Z. A. i S. A. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia 27 stycznia 2014r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy oraz decyzję tego organu z dnia 27 stycznia 2013r. nr ... (pkt 1 wyroku), odrzucił skargi J. P., A. C. – S., C. C. i A. C. (punkt 2 wyroku) oraz rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia 24 czerwca 2013r. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. T. ustalił dla Miasta P. T. sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu gier i zabaw, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z dnia 12 sierpnia 2013r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. T. decyzją z dnia 28 listopada 2013r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), art. 104 k.p.a. oraz uchwały Rady Miasta w P. T. nr ... z dnia 5 października 2005r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. T. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz.Urz.Woj.Ł.. Nr 327, poz. 2988 ze zm.) ustalił dla Miasta P. T. sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu gier i zabaw obejmującej lokalizację elementów małej architektury (ławek, urządzeń typowych dla placów gier i zabaw) oraz boiska wielofunkcyjnego, przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości przy ulicy G. – A., na działkach o numerach ewidencyjnych ..., ... obręb ... w P. T. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: W. i Z. K., A. C. – S. oraz Z. i S. A. i J. P. Decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem J. P., uznając, iż nie posiada ona przymiotu strony. Natomiast decyzją z dnia 27 stycznia 2014r. nr .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T., po rozpoznaniu pozostałych odwołań, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja stanowi rodzaj robót budowlanych uzupełniających właściwe użytkowanie istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, a jej realizacja nie spowoduje dysharmonii w przestrzeni i sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, jak również stanowi kontynuację założeń planistycznych Miasta. Charakter inwestycji sprzyja rozwojowi sportu oraz służy zaspokojeniu potrzeb rekreacyjnych społeczności lokalnej. Skargi na decyzję z dnia 27 stycznia 2014r. nr ... złożyli: Z. i S. A., J. P., C. i A. C. i A. C. – S. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając powyższe skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargi J. P., A. C. – S., C. C. i A. C. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 oraz art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) z powodu nieusunięcia w terminie, pomimo wezwania, braków formalnych i fiskalnych wniesionych skarg. Natomiast skargę Z. A. i S. A. Sąd I instancji uznał za zasadną, aczkolwiek nie z powodu zgłoszonych zarzutów, ale ze względu na dostrzeżone z urzędu naruszenia prawa (art. 134 p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż od decyzji organu I instancji zostały złożone odwołania pochodzące od 6 osób: Z. i S. A., W. i Z. K., A. C.-S. oraz J. P. Organ odwoławczy merytorycznie rozpoznał odwołania Z. i S. A., W. i Z. K. i A. C.-S., podejmując zaskarżoną decyzję z dnia 27 stycznia 2014r. nr ... Natomiast decyzją z dnia 27 stycznia 2014r. nr ... umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem J. P. W ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył dyspozycję art. 138 k.p.a., gdyż kategoryczne sformułowanie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilka decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań. Wskazanie, że organ "wydaje decyzję", oznacza, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez wiele podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ II instancji jedną decyzją umorzy postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy nie posiadają interesu prawnego, dającego im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz w wyniku rozpoznaniu odwołań pozostałych osób utrzyma decyzję organu I instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Jak podkreślił przy tym Sąd pierwszej instancji, takie stanowisko jest również prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkuje wystąpieniem wady nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, co powoduje, iż skutecznym będzie odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Weryfikacja takiego stanowiska strony powinna nastąpić w trybie procesowym, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym stanie sprawy, zdaniem Sądu niedopełnienie przez Kolegium obowiązku łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań musi skutkować oceną naruszenia przepisów postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodów formalnych. W oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a., uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, uchyleniu podlegała również decyzja z dnia 27 stycznia 2014 r. nr ... Z uwagi na charakter uchybień przedwczesne i niecelowe było zdaniem Sądu odnoszenie się do zarzutów skargi. Sąd zobowiązał również Kolegium do uwzględnia powyższej oceny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zaznaczając, że uzasadnienie decyzji winno odnosić się również do charakteru planowanej inwestycji w kontekście art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.) i w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 200 tej ustawy orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione wyjście poza granice skargi i uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją także innej niezaskarżonej decyzji Kolegium, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w zaskarżonej decyzji SKO, 3. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 k.p.a. przez zbyt formalistyczną wykładnię, prowadzącą do uchylenia decyzji, od której nie wniesiono skargi, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, Wskazując na powyższe zarzuty, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a gdyby ten wniosek nie ostał się o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygając sprawę w jej granicach, sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Uchylona przez WSA, niezaskarżona do Sądu decyzja SKO o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania osoby niemającej interesu prawnego w sprawie, nie jest tożsame z zaskarżoną decyzją Kolegium rozstrzygającą o istocie sprawy, podjętą w wyniku rozpatrzenia odwołań stron. Uchylając te decyzję Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym. Uchylone przez Sąd decyzje stanowią odrębne w sprawy dotyczące różnych przedmiotów, a ich oddzielność wyklucza zastosowanie art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej, nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. Przystępując do oceny trafności podniesionych zarzutów przeciwko zaskarżonemu wyrokowi należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję (jedną), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. W sprawie ustalenia warunków zabudowy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, mogą występować oprócz inwestora także inne podmioty, których interesy prawne są przedmiotem ustaleń i oceny w decyzji kończącej to postępowanie. W związku z tym, uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy może być kwestionowane w postępowaniu odwoławczym przez każdego, kto uzna, że jego interes prawny został naruszony tym orzeczeniem. Wiąże się to z tym, że w sprawie, która zakończona została jedną decyzją administracyjną złożonych zostanie kilka odwołań. Rozstrzygnięcia dotyczące odwołań mogą być odmienne w stosunku do kilku odwołujących. Wówczas warunkiem zgodności z prawem jest, aby takie rozstrzygnięcia nie były ze sobą sprzeczne. Najczęstszą sytuacją jest uwzględnienie odwołania jednych uczestników i umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do innych, gdy ustalone zostanie, że nie posiadają oni interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. W sprawie niniejszej wystąpiła taka sytuacja, z tym że organ odwoławczy wydał tego samego dnia dwie odrębne decyzje: co do jednej z odwołujących – J. P. umorzył postępowanie odwoławcze, odwołania pozostałych stron rozpoznał merytorycznie. Stosownie do wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma ta zatem daje możliwość objęcia kontrolą sądową nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjno-prawnego, ponieważ użyte w tym przepisie pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialno-prawnym, a nie procesowym. Granice sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2012r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014r., poz. 1647 ze zm.). Zatem w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji miał prawo w sprawie ze skarg na decyzję nr ... zakresem swojej kontroli objąć również decyzję nr ..., ponieważ obie decyzje zostały wydane w tej samej sprawie. Warunkiem jednak poprawności tak dokonanej kontroli jest to, że Sąd w pierwszej kolejności musi ocenić, że zaskarżona decyzja (nr ...) została wydana z naruszeniem prawa warunkującym uwzględnienie skargi. Dopiero po spełnieniu tego warunku Sąd I instancji mógł poddać kontroli legalności decyzję, która została wydana w granicach tej samej sprawy (tego samego stosunku administracyjnoprawnego), jeżeli jednocześnie doszedłby do przekonania, że jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W takiej dopiero sytuacji sąd ma prawo usunąć z obrotu prawnego nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także wszystkie inne wadliwe decyzję podjęte w granicach sprawy. Jednak w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylając zaskarżoną decyzję nie tylko nie ocenił, czy decyzja ta została wydana w naruszeniem prawa warunkującym uwzględnienie skargi, ale uchylił jednocześnie decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (nr ...), mimo że odrzucił skargę J. P. (art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a.), która była adresatem tej decyzji wydanej w wyniku ustalenia przez organ odwoławczy, że nie jest ona stroną postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy. Badając natomiast legalność zaskarżonej decyzji ze skargi Z. A. i S. A. Sąd I instancji nie mógł objąć kontrolą także tamtej ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W tej sytuacji, usunięcie z obrotu prawnego decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (nr ...) nie było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Należy zatem uznać, że Sąd I instancji uchylając obie decyzje naruszył art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1 i 3 oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi celem rozpoznania skargi Z. A. i S. A. Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej wskazano, że dotyczy ona zaskarżonego wyroku "w całości", Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, tj. co do pkt 2 zaskarżonego wyroku, dotyczącego odrzucenia skargi J. P., A. C.-S., C. C. i A. C. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 1 p.p.s.a.