II SA/Sz 226/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] , działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. Nr 267), stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. J. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "[...] " i określającej warunki jego realizacji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2012 r. V. wystąpiła do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ww. przedsięwzięcia. W załączeniu Spółka przedłożyła m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia, kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym prowadzone będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującą obszar na który będzie oddziaływać, a także wypisy z rejestru gruntów obejmujące ww. tereny. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., znak: [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "[...] " i określił warunki jego realizacji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. J. złożył odwołanie z dnia 2 grudnia 2013 r. wnosząc o uchylenie decyzji i uznanie go za stronę postępowania. Jednak w ocenie Kolegium skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Kolegium, powołując się na treści przepisu art. 28 K.p.a., wskazało, że interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest bowiem na przepisach prawa materialnego, z których wynikać musi norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego (decyzji). Cechą interesu prawnego jest to, że musi on być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie w określonej sprawie, a nadto musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu zgłaszającego. Co za tym idzie przyznanie statusu strony w danym postępowaniu musi być poprzedzone ustaleniem, czy rozstrzygnięcie o konkretnym stanie faktycznym będzie miało wpływ na prawo lub obowiązek prawny osób, które zgłaszają swą legitymację jako strony postępowania. Dalej Kolegium wyjaśniło, że w związku z przedmiotem decyzji niekwestionowaną stroną postępowania jest wnioskodawca, zaś inne podmioty taki status mają o ile na podstawie przedłożonej do akt postępowania informacji o przedsięwzięciu, ewentualnie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko okaże się, iż pozostają w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, które to oddziaływanie dla jego eliminacji obwarowane może być nakazami lub zakazami bezpośrednio odnoszącymi się do atrybutów przysługujących stronom postępowania praw do nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy A. J. jest właścicielem działki nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] Przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, bowiem od działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], na których realizowane ma być planowane przedsięwzięcie, oddzielają ją działki nr [...] Jednocześnie, jak wynika z przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko, realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje ograniczeń w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, nie pogorszy warunków środowiskowych, nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń, czy norm hałasu, a oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach działek inwestycyjnych. Co za tym idzie planowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia na nieruchomości skarżącego dopuszczalnych poziomów hałasu. W konsekwencji nieruchomość należąca do A. J. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, a zatem brak jest podstaw do uznania go za stronę przedmiotowego postępowania. Powyższe postanowienie A. J. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o: 1. uchylenie postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa, 2. uznanie skarżącego za stronę postępowania w sprawie postępowania ustalającego środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "[...] ", 3. w przypadku braku możliwości uznania skarżącego za stronę, potraktowanie skargi jako skargę na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t. z późn. zm.), 4. wstrzymania wykonania decyzji [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "[...]" do czasu rozpatrzenia skargi, 5. zwrot kosztów procesowych. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. art. 6, 7, 8, 10, 28 i 134 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że nawet w opracowaniu "[...] " przedstawiony przez inwestora na str. 67 rys. 17 i str. 69 rys. 19 wskazano, że K. jest w strefie emisji hałasu. Również pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 27 kwietnia 2012 r., znak:[...] potwierdza, że "[...] ". W tych okolicznościach ewentualna realizacja inwestycji będzie miała wpływ na możliwość korzystania przeze skarżącego z nieruchomości położone przy ul. [...] . Potwierdza to również inwestor w treści Raportu (str.68): "Dodatkowym źródłem emisji po realizacji przedsięwzięcia będzie powtarzający się, niskoczęstotliwościowy dźwięk związany z uderzeniami łopat o wodę na jej odpływie. Jego słyszalność może być zauważalna pomimo szumu wody a uporczywość i stałe występowanie może powodować dyskomfort mieszkańców przebywających na zewnątrz budynków." Skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się merytorycznie do podnoszonych podczas spotkań w Urzędzie Miasta okoliczności, iż po ewentualnym zrealizowaniu inwestycji wartość należącej do niego nieruchomości może zostać w znaczny sposób obniżona. Kolejnym uchybieniem organu, mający uzasadniać naruszenie wskazanych powyżej przepisów K.p.a., jest niedopuszczalne posługiwanie się nieostrymi określeniami, jak: "bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji". Skarżący zarzucił również, że opracowanie na które powołują się organy należy uznać w dużej części za nierzetelne, co szeroko opisał w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta. Zarówno wydający decyzję organ I instancji jak i Kolegium zignorowały jednak możliwość kwestionowania przez skarżącego rzetelności zawartych w raporcie informacji poprzez odmowę prawa czynnego udziału w postępowaniu jako strona. Dodatkowo jako strona postępowania mógłby mieć wpływ na informacje pozyskiwane przez Prezydenta Miasta , co mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Skarżący wyjaśnił także, że po przypadkowym uzyskaniu informacji o toczącym się postępowaniu dnia 2013-05-07 zgłosił się do inspektora prowadzącego rzeczone postępowanie i dowiedział się, że nie jest stroną postępowania. Po uzyskaniu takiej informacji złożył do protokołu wniosek o uznanie za stronę, gdyż zajmowana przeze niego nieruchomość mieszkalna znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Do dnia dzisiejszego nie tylko nie otrzymał odpowiedzi na ten wniosek ale otrzymał informację, że żadnej odpowiedzi nie otrzyma, a uzasadnienie ewentualnej odmowy uznania go i kilku sąsiadów (sąsiedzi złożyli wnioski w styczniu 2013 r. i również nie otrzymali żadnej odpowiedzi) za strony lub odmowy uznania za stronę postępowania zawarte będą w decyzji. Ani pracownik Urzędu, ani Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska nie usiłowali wyjaśnić dlaczego w żaden sposób nie udzielono odpowiedzi na ten wniosek. Jedyną informacją było, że poprzednio też tako robiono i jest to zgodne z opinią prawników. Również SKO nie rozpatrzyło kwestii bezczynności Prezydenta Miasta , która to bezczynność, zdaniem skarżącego, trwa nadal. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zakres tej kontroli określa art. 134 P.p.s.a. stwierdzający, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zrzutami i wnioskami skargi. Granice sprawy zakreśla przedmiot rozstrzygnięcia, którym w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. I w takich granicach Sąd rozpoznał skargę A. J.. Nie można bowiem uznać, że w granicach sprawy w przedmiocie niedopuszczalności odwołania mieści się sprawa bezczynności organu I instancji. Dlatego wniosek skarżącego o rozpoznanie skargi również jako skargi na bezczynność organu nie mógł być uwzględniony. W przedmiotowej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy kwestii procesowej, a w szczególności kwestii uprawnień skarżącego do statusu strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej i związanego z tym prawa skarżącego do wniesienia odwołania od wydanej w tym przedmiocie przez organ I instancji decyzji. Powyższa kwestia związana jest z treścią art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. Nr 267) – dalej "K.p.a,", który stanowi, że prawo wniesienia odwołania od wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia przysługuje jedynie stronie. Pojęcie strony definiuje zaś art. 28 K.p.a., stanowiący, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tu należy przypomnieć, iż w doktrynie ukształtowały się dwa podejścia do powyższej kwestii; subiektywne oraz obiektywne. Podejście subiektywne odwołuje się do samego przekonania strony, iż dana sprawa administracyjna dotyczy jej interesu prawnego i decydujące znaczenie ma jej wola uczestniczenia w danym postępowaniu. Praktyka orzecznicza organów administracji, a także orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiedziały się za obiektywną wersją pojęcia strony, a co za tym idzie jej legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Według tego stanowiska stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest osoba fizyczna lub prawna albo też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści, albo też może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Pojecie "interes prawny" zatem oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny a nie ewentualny. O tym bowiem, czy jest się stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola danej osoby, ani podnoszone przez nią hipotetyczne naruszenia interesu faktycznego. Stanowisko to podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji określonego przedsięwzięcia oddziałującego na środowisko, przepisem stanowiącym podstawę do wyznaczania stron postępowania jest art. 28 K.p.a. oraz przepisy ustalające poszczególne standardy jakości środowiska. Stronami tego postępowania są zatem właściciele działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a także właściciele działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania, jeżeli oddziaływanie planowanej inwestycji wykracza poza teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że o statusie strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie świadczą okoliczności związane ze zmianami w krajobrazie oraz takie kwestie jak np. zmiana wartości nieruchomości. W orzecznictwie przyjęto też, że zdarzenia przyszłe oraz niepewne mogą stanowić jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 649/11). Z treści raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, który zawiera szczegółową analizę oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska w fazie realizacji i eksploatacji, nie stwierdzono oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość A. J. w sposób uzasadniający uznanie go za stronę postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach. Wbrew przekonaniu skarżącego położenie należącej do niego zabudowanej nieruchomości w strefie emisji hałasu nie stanowi jeszcze wystarczającej przesłanki do uznania go za stronę postępowania. Każda inwestycja powoduje mniejszą lub większą emisję hałasu, ale tylko w przypadku, gdy dochodzi do przekroczenia norm hałasu na sąsiadujących nieruchomościach, ich właścicielom przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu. Wskazywana przez skarżącego część raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie małej elektrowni wodnej [...] , zawarta na stronach 67 i 68, odnosi się do emisji hałasu przez palcowaną inwestycję. Jednak z zapisów tam zawartych nie wynika, że nastąpi przekroczenie norm hałasu. Wręcz przeciwnie aby uniknąć dyskomfortu mieszkańców przebywających na zewnątrz budynków oraz ewentualnych konfliktów, w planowanym przedsięwzięciu zastosowany zostanie patent firmy E., który eliminuje uporczywy hałas uderzeń łopat turbiny wodnej o wodę. Rozwiązanie takie przewidziano chociaż wyniki modelowania emisji hałasu dla pory dziennej, jak i nocnej wskazywały, że normy hałasu na posesjach przy ul. K. nie zostaną przekroczone. Nie stanowi też podstawy do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje status strony postepowania o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych zawarte w piśmie z dnia 27 kwietnia 2012 r. Stanowisko to odnosi się do jazu istniejącego na rzece P., a nie do planowanej inwestycji. Oddziaływanie istniejącego jazu nie może być utożsamiane z oddziaływaniem planowanej małej elektrowni wodnej. W przedmiotowej sprawie zatem Kolegium zasadnie uznało, że planowane przedsięwzięcie nie będzie ingerowało w prawa skarżącego do jego nieruchomości, co z kolei skutkowało trafnym uznaniem, że nie ma on interesu prawnego w niniejszej sprawie a zatem nie posiada przymiotu strony. W przypadku spraw dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227) osoby nie posiadające opartego na prawie materialnym interesu prawnego, mogą jedynie korzystać z ograniczonego zakresu uprawnień, poprzez możliwość składania uwag lub wniosków. Nie jest to związane ze statusem strony postępowania, ani nie przyznaje przez to zainteresowanym statusu strony. Jedynie w przypadku podmiotów posiadających interes prawny w określonych sprawach z zakresu ochrony środowiska, załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, rozumiany w przedstawiony wyżej sposób realizacja ich uprawnień, przejawiać się może w możliwości ich udziału w takich sprawach w charakterze stron postępowania. Nie jest jednak możliwe dopuszczenie do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym w sprawie z zakresu ochrony środowiska - jako stron - wszystkich potencjalnie zainteresowanych tym osób, w tym również tych, które nie posiadają w danym postępowaniu interesu prawnego, obiektywnie znajdującego ochronę w normach materialnoprawnych. Status strony, obejmuje zaś jedynie osoby spełniające przedstawione wyżej warunki i przesłanki, których skarżący – jak to zostało wykazane – nie spełnia. Należy też wyjaśnić, iż w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia ustala się i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż i kopalin oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu (art. 62 ww. ustawy o udostępnianiu informacji ...). Decyzja określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. W tym stanie rzeczy Sąd uznał rozstrzygnięcie Kolegium za odpowiadające prawu, wobec czego skarga – jako niezasadna - podlega oddaleniu.