III SA/Gd 307/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Lasów Państwowych Nadleśnictwo K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów oddala skargę. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r. znak [...] Starosta, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku W. F. z dnia 14 grudnia 2012 r. zawiesił postępowanie. W uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano, że w/w, wnioskiem z dnia 14 grudnia 2012r. wezwał Starostę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów polegających na wykreśleniu wpisu jako użytkownika A nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej nr [...]. Dnia 10 stycznia 2013 roku do Starostwa w K. wpłynęło pismo A informujące, że przed Sądem Rejonowym w K. z powództwa A, toczy się postępowanie dotyczące uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym zapisanych w niej nieruchomości. Jednocześnie wskazano, że powód uzyskał zabezpieczenie swojego roszczenia poprzez wpis ostrzeżenia w dziale III księgi wieczystej nr [...] o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W związku z tym, że wniosek W. F. dotyczył przedmiotowej nieruchomości objętej postępowaniem sądowym, należało zawiesić postępowanie w sprawie dokonania zmian w bazie danych ewidencji gruntów do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przed Sądem. Zażalenie na w/w rozstrzygnięcie wniósł W. F. podnosząc m.in., że Starosta wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania bez podstawy prawnej. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2014r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości zaskarżone postanowienie Starosty z dnia 30 stycznia 2013r. W podstawie prawnej wydanego postanowienia organ przywołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wydanego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że w sprawie kwestią sporną jest ocena, czy toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w K. z A w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym oraz zamieszczony w tejże księdze wieczystej wpis ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem, stanowi podstawę do zawieszania postępowania administracyjnego dotyczącego wykreślenia w operacie ewidencyjnym jako użytkownika A nieruchomości położonych w obrębie R. Organ odnosząc się do treści m.in. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podał, że jedną z przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania jest przesłanka określona w w/w przepisie, tj. sytuacja, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśniając pojęcie zagadnienia wstępnego organ podniósł, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji faktycznych. Zawiera dane dotyczące między innymi gruntów: ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych, klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Podano też jaką pełni funkcję, w jakim celu jest prowadzona i jaki ma charakter. Wyjaśniono również, że obowiązkiem starosty jest prowadzenie oraz utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, zgodnie z § 45, § 46 oraz § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.). Aktualizacja operatu ewidencyjnego może być wywołana działaniem organu z urzędu lub na wniosek strony. Zgodnie zaś z § 12 ust.1 w/w rozporządzenia prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji między innymi na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że w sprawie podjęto działania zmierzające do wyjaśniania sporu o własność nieruchomości zapisanych w księdze wieczystej nr [...]. A poinformowało Starostę o wniesieniu pozwu do Sądu Rejonowego w K., co z kolei było podstawą zawieszenia postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wynik postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zapisanych w niej nieruchomości, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia wnioskowanej przez W. F. zmiany do ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśniono, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dokonuje zmian danych ewidencyjnych na podstawie aktualnie istniejących i dostępnych dokumentów. Jest to proces systematyczny i ma na celu zapewnienie aktualności prowadzonego przez starostę rejestru. Zatem nie było podstaw, aby uzależnić podjęcie rozstrzygnięcia w kwestii dokonania zmiany lub jej odmowy, od zaistnienia w danej sprawie przyszłego orzeczenia w zakresie ustalenia prawa własności nieruchomości. Okoliczność pojawienia się przyszłego rozstrzygnięcia, nie może stanowić przeszkody do rozpatrzenia wniosku o dokonanie w operacie ewidencyjnym zmian w oparciu o dostępne organowi dokumenty. Organ twierdził ponadto, że w procesie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez starostę, czy na chwilę złożenia wniosku strony, istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez nią zmiany. Jeśli organ uznaje, że przedstawiono dokumenty, które w sposób bezsporny potwierdzają zasadność żądania zmiany danych ewidencyjnych, starosta wprowadza ją do operatu ewidencyjnego. W sytuacji zaś braku takich dokumentów, starosta może odmówić wprowadzenia zmiany decyzją administracyjną. Zatem uznano, że zagadnienie prawne rozstrzygane przez Sąd Rejonowy w K. nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależne jest rozpatrzenie sprawy dotyczącej wykreślenia użytkownika, tym bardziej, że wnioskodawca nie wnosił o zmianę właściciela nieruchomości zapisanych w księdze wieczystej, lecz o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków w postaci wykreślenia użytkownika tychże nieruchomości. Co więcej ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w sprawie przez Sąd Rejonowy w K. będzie podstawą do wprowadzenia ewentualnej zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków na podstawie § 12 ust.1 w/w rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W skardze na w/w postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestia stanu własności gruntów, których miałoby dotyczyć ewentualne wykreślenie jest zagadnieniem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które będzie miało wpływ na wynik sprawy i od rozstrzygnięcia tej kwestii zależeć będzie merytoryczny wynik postępowania administracyjnego. W przypadku bowiem wykreślenia A z ewidencji gruntów jako użytkownika nieruchomości i późniejszego uznania A za właściciela tych gruntów, mogłoby dojść do niepowetowanych szkód po stronie A w okresie, w którym W. F. widniałby jako wyłączny użytkownik nieruchomości. W tym okresie A pozbawione byłoby bowiem obiektywnej możliwości ochrony swoich interesów i nieruchomości, w stosunku do której Skarb Państwa, reprezentowany przez A, uważa się za właściciela. W związku z tym w/w sytuację należałoby zakwalifikować jako zagadnienie wstępne, które musi zostać rozstrzygnięte przez sąd. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący twierdził, że postanowienie Starosty z dnia 30 stycznia 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego było prawidłowe i słuszne. Organ trafnie zauważył, że rozstrzygnięcie sprawy oraz wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w K. z siedzibą w K. W dalszej części skargi podano, że konieczność zawieszenia postępowania wynika również z treści § 47 ustęp 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Twierdzono, że aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych z uwagi na fakt, że stan prawny nieruchomości nie jest zgodny z treścią księgi wieczystej. W toku postępowania w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej z jej rzeczywistym stanem prawnym skarżący uzyskał zabezpieczenie swojego roszczenia w postaci wpisu ostrzeżenia w treści księgi wieczystej. Z dokonanego wpisu jednoznacznie wynika, że w stosunku do nieruchomości prowadzone jest postępowanie w zakresie ustalenia jej stanu prawnego, a zatem również, iż wpisy widniejące w księdze wieczystej mogą być niezgodne ze stanem faktycznym oraz stanem prawnym nieruchomości. Zdaniem skarżącego w sprawie dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w której istnieją powody do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wobec braku pewności kto jest właścicielem i użytkownikiem nieruchomości, fakt zawiadomienia organu o toczącym się postępowaniu sądowym w przedmiocie ustalenia rzeczywistego właściciela nieruchomości, musi skutkować koniecznością zawieszenia postępowania w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów. Powołując treść art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wskazano, że wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza możliwość dokonywania przez starostę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie treści księgi wieczystej do czasu rozstrzygnięcia sprawy, która spowodowała wyłączenie rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej. Jeżeli zaś księga wieczysta wskutek dokonanego wpisu ostrzeżenia nie potwierdza obecnie kto jest właścicielem nieruchomości, gdyż rękojmia wiary publicznej została wyłączona, organ nie może na podstawie treści tej księgi dokonywać aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Reasumując skarżący uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki, które na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligowały organ postępowania administracyjnego do zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454) stanowi, iż dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Natomiast z urzędu – stosownie do § 46 ust. 2 cyt. rozporządzenia wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji, nie może być natomiast źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzyć jego zakres. W wyroku z dnia 20 listopada 1998r. sygn. akt II SA 914/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (opubl. baza LEX nr 41816, podobnie zob. wyrok z dnia 17 lutego 1993 r., sygn. akt II SA 1155/92, wyrok z dnia 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 17/00, baza LEX nr 46214). W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zasadnie nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie z powództwa A w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz zamieszczony w tejże księdze wieczystej wpis ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawny, stanowią zagadnienie wstępne w toczącym się postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji państwowej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym samym organ zawieszając postępowanie w sprawie jest obowiązany ustalić związek między rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania, a pojawiającym się zagadnieniem prawnym, tj. ustalić czy ma ono charakter zagadnienia wstępnego. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Jak wskazano wcześniej operat ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Zatem w procesie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez starostę, czy na chwilę złożenia przez stronę wniosku, istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez nią zmiany. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, jeżeli starosta uznaje, że przedstawiono dokumenty, które bezspornie potwierdzają zasadność żądania zmiany danych ewidencyjnych wówczas zmianę tę wprowadza do operatu ewidencyjnego. W przypadku braku takich dokumentów, starosta odmawia wprowadzenia wnioskowanej zmiany. Tym samym przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian prawa własności bądź innych praw, nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów dlatego zawisłość sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie może być uznana za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Dopiero w przypadku wydania prawomocnego orzeczenia sądowego w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w wyniku którego stan prawny nieruchomości ulegnie zmianie, będzie można w oparciu o nie dokonać zmian w ewidencji gruntów. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.