III SA/Gd 366/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak(spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 marca 2014 r. (nr [...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Burmistrza z dnia 17 stycznia 2014 r. (nr [...]), którą organ odmówił wymeldowania małoletniej B. W. z miejsca pobytu stałego. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. (nr [...]) Burmistrz, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej "k.p.a.", oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), odmówił wymeldowania małoletniej B. W. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ulicy [...] w P. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem o wymeldowanie A. W. wraz z małoletnimi dziećmi – B. i J. W., wystąpił J. W., który twierdził, że A. W. i dzieci dobrowolnie i trwale opuścili lokal w dniu 7 grudnia 2012 r. Organ stwierdził, że przesłankami koniecznymi do wymeldowania osoby z pobytu stałego, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, są: faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego trwające ponad 3 miesiące; dobrowolność, rozumiana jako opuszczenie miejsca pobytu stałego z własnej woli zainteresowanej osoby, a nie z bezprawnego działania innych osób; trwałość, rozumiana jako brak woli powrotu do miejsca swojego pobytu. Organ skonstatował, że A. W. oraz jej małoletnie dzieci, dla których jest prawnym opiekunem, opuścili lokal w następstwie awantury domowej w nocy z 7 na 8 grudnia 2012 r., przenosząc się do Specjalistycznego Ośrodka Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie w R. i z tego powodu nie sposób uznać, że opuszczenie miało charakter dobrowolny. Nie sposób uznać również, aby opuszczenie miejsca pobytu stałego miało charakter trwały. A. W. nie pogodziła się z faktem przymusowego opuszczenia przedmiotowego lokalu i podjęła stosowne działania mające na celu umożliwienie jej powrotu wraz z dziećmi do lokalu. W dniu 15 lipca 2013 r. złożyła do Sądu Rejonowego G.-P. w G. pozew (w imieniu własnym oraz małoletnich dzieci) o przywrócenie posiadania lokalu. Znaczenie ma także fakt, że miała utrudniony dostęp do lokalu, poprzez wymianę zamków w drzwiach wejściowych. W oparciu o art. 9a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i orzecznictwo organ stwierdził, że zamiar opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu małoletniej B. W. powinien być oceniany według zamiaru jej matki. W tym zakresie organ, na podstawie zgromadzonej dokumentacji uznał, A. W. w dalszym ciągu ma zamiar mieszkać w przedmiotowym lokalu. Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. J. W. złożył odwołanie (wskazując decyzję o nr [...]), w którym podkreślił krzywdzący charakter rozstrzygnięcia i twierdził, że żona opuściła dobrowolnie sporny lokal, nie zaś z powodu awantur rodzinnych twierdząc, że miała swobodny dostęp do przedmiotowego lokalu, a z pozwem o przywrócenie naruszonego posiadania wystąpiła dopiero po złożeniu wniosku o wymeldowanie. Przez siedem miesięcy po wyprowadzce miała swobodny dostęp do lokalu i w każdej chwili mogła ponownie w nim zamieszkać. Decyzją z dnia 14 marca 2014 r. (nr [...]) Wojewoda - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji (o nr [...]). W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazując, że postępowanie o wymeldowanie małoletniej B. W. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w P. wszczęte zostało na wniosek J. W. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że małoletnia nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania od grudnia 2012 r. Wyprowadziła się wraz z matką (i małoletnim bratem), z uwagi na to, że matka obawiała się zachowania swojego męża. Z uwagi na fakt wymiany zamków w drzwiach i brak możliwości powrotu do lokalu (matka złożyła do Sądu wniosek o przywrócenie naruszonego posiadania) organ I instancji przyjął, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymeldowania określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i trwałe. W tej sytuacji, decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. (nr [...]) Burmistrz odmówił wymeldowania małoletniej B. W. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ulicy [...] w P. Organ odwoławczy wskazał, że z tą decyzja nie zgodził się J. W. i wniósł odwołanie, w którym podkreślił krzywdzący charakter rozstrzygnięcia twierdząc, że żona z dziećmi opuściła dobrowolnie sporny lokal, nie zaś z powodu awantur rodzinnych. Żona miała swobodny dostęp do przedmiotowego lokalu, a z pozwem o przywrócenie naruszonego posiadania wystąpiła dopiero po złożeniu wniosku o wymeldowanie. Przez siedem miesięcy po wyprowadzce mogła ponownie w nim zamieszkać. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w pisemnych wyjaśnieniach z dnia 4 września 2013 r. A. W. zaznaczyła, iż wyprowadziła się z lokalu z powodu przemocy stosowanej przez męża, a w zeznaniach z dnia 30 sierpnia 2013 r. podała, że nie ma dostępu do spornego lokalu, ponieważ mąż wymienił zamki w drzwiach i nie udostępnił jej kluczy. Złożyła pozew do Sądu Rejonowego G. o przywrócenie naruszonego posiadania tego lokalu. Postępowanie sądowe nie zostało zakończone. W ocenie organu odwoławczego brak jest bezspornych dowodów świadczących o tym, że małoletnia B. W. wraz z matką i małoletnim bratem opuścili lokal dobrowolnie i trwale. Należy zatem przyjąć, że małoletnia wbrew swojej woli została pozbawiona możliwości dalszego zamieszkiwania w lokalu, zatem nie towarzyszył temu zamiar stałego związania się z innym miejscem; urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia lokalu na stałe. W sprawie brak jest jednoznacznych dowodów, które wskazywałyby, że opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny i trwały, a matka – A. W. nie miała dalszego zamiaru zamieszkiwania w nim. Zgromadzone dokumenty pozwalają przyjąć, że na decyzję o wyprowadzce z lokalu miało wpływ zachowanie J. W. W dniu, kiedy opuścili lokal zostali przez Policję przewiezieni do Specjalistycznego Ośrodka Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie, gdzie przebywali około półtora miesiąca. Stamtąd udali się do wynajętego lokalu, gdzie zamieszkują do chwili obecnej. W aktach sprawy znajduje się notatka z Komendy Powiatowej Policji w P. o kilku interwencjach w lokalu w okresie, kiedy małżonkowie W. zamieszkiwali wspólnie. Widoczny jest głęboki konflikt rodzinny, który prawdopodobnie stanowi podłoże wszelkich działań, jednakże faktem niepodważalnym jest to, że A. W. wraz z dziećmi nie może obecnie zamieszkiwać w swoim miejscu stałego pobytu. Potwierdza to okoliczność złożenia pozwu o przywrócenie naruszonego posiadania. J. W. zaskarżył powyższą decyzję organ odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, a także ustalenie stanu faktycznego pozostającego w opozycji do przedstawionych dowodów, co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie istniała przesłanka dobrowolności podczas opuszczenia lokalu przez jego żonę w dniu 7 grudnia 2012 r., - art. 7, art. 8, art. 11 oraz 107 § 2 i § 3 k.p.a., polegające w szczególności na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Burmistrza z dnia 17 stycznia 2014 r.; b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym nie wzięciu pod uwagę zeznań bezpośrednich świadków opuszczenia przez A. W. lokalu mieszkalnego, wg których dobrowolnie opuściła lokal; c) braku rozważenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący okoliczności przemawiających za tym, że żona opuściła przedmiotowy lokal na stałe, gdyż po wyprowadzce w grudniu 2012 r. przez okres siedmiu miesięcy, mimo swobodnego dostępu do nieruchomości, możliwości zamieszkania w niej wraz z dziećmi, odwiedzała nieruchomość jedynie w celu zabrania swoich rzeczy do nowo wynajętego mieszkania; d) dowolności w wydaniu orzeczenia poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, w której przedstawione dowody nie są spójne z wysuniętymi na ich podstawie wnioskami, - art. 15 k.p.a. - naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez ustosunkowanie się przez organ odwoławczy jedynie do zarzutów odwołania, a nie rozpoznanie sprawy co do meritum, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności o dowodach osobistych poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zameldowany nie opuszcza dobrowolnie lokalu, tylko dlatego, że zostaje przewieziony przez Policję do Specjalistycznego Ośrodka Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie, mimo iż bezpośredni świadkowie zdarzenia wskazali, że osoba ta została tam przewieziona wyłącznie na jej żądanie, gdyż wcześniej ustaliła to z pracownikiem placówki, a nie z uwagi na domniemany przymus fizyczny i psychiczny ze strony skarżącego. Ponadto błędna wykładnia przepisu polegała na przyjęciu, że A. W. nie spełnia przesłanki w postaci trwałości opuszczenia lokalu, mimo koncentracji swojej aktywność życiowej w innym miejscu - od stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej zwanej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia takiego naruszenia sąd uchyla zaskarżoną decyzję bądź stwierdza jej nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola musi zatem przebiegać wg określonego porządku, tzn. w pierwszej kolejności sąd zobowiązany jest dokonać oceny zaskarżonego aktu pod kątem ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność a ustalenie którejkolwiek z tych wad czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, lecz niedopuszczalną. W takiej sytuacji sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została przy wydaniu obarczona wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że odwołanie stanowi środek prawny instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, która uruchamiana jest zasadniczo wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w I instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Wynika z tego, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania urzeczywistniony złożonym przez nią odwołaniem. W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51). Z tego powodu należy przyjąć, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724), w którym stwierdzono, że "wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności". Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że taka sytuacja zachodzi w przypadku zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 14 marca 2014 r. (nr [...]). W przekazanych w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. przez Wojewodę do tut. Sądu aktach sprawy - które na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do wydania wyroku - brak jest odwołania złożonego przez skarżącego od decyzji Burmistrza z dnia 17 stycznia 2014 r. (nr [...]). Z wykazu akt sprawy [...] przekazanego przez organ I instancji Wojewodzie wynika, że z aktami zostało przekazane jedno odwołanie (obejmowało ono karty akt administracyjnych organu I instancji o nr od 123 do 126). Przedmiotowe odwołanie (tj. pismo datowane na 28 stycznia 2014 r.) – jak wynika z nadanej mu treści – dotyczy "decyzji Burmistrza P. Nr [...] z dnia 17.01.2014 r. o odmowie wymeldowania Pani A. W. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w P.". W aktach brak jest natomiast odwołania złożonego przez skarżącego wskazującego na zamiar zaskarżenia decyzji o odmowie wymeldowania małoletniej B. W. Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. skarżący wyjaśnił, że nie wnosił trzech odwołań, czyli pism, a tylko jedno, tj. pismo z dnia 28 stycznia 2014 r., natomiast pełnomocnik skarżącego przyznała, że odwołanie dotyczyło wyłącznie decyzji o wymeldowaniu A. W. (protokół z rozprawy – karta 80-81). Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro nie zostało złożone odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia 17 stycznia 2014 r. (nr [...]), to Wojewoda nie posiadał kompetencji do rozpoznania i rozstrzygania przedmiotowej sprawy w trybie odwoławczym. Z tego powodu należy uznać, że zaskarżona decyzja z dnia 14 marca 2014 r. (nr [...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza z dnia 17 stycznia 2014 r. (nr [...]) o odmowie wymeldowania małoletniej B. W. z miejsca pobytu stałego, została wydana z naruszeniem prawa, które należy ocenić jako rażące (oczywiste) w świetle powołanych powyżej przepisów procedury administracyjnej. Okoliczność ta wskazuje, że decyzja ta przy jej wydaniu została obarczona kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobligowany był do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 14 marca 2014 r. (nr [...]), co skutkuje tym, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Burmistrza z dnia 17 stycznia 2014 r. (nr [...]) orzekająca o odmowie wymeldowania małoletniej B. W. z miejsca pobytu stałego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).