II OZ 1108/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1503/14 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1503/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: We wniosku, zawartym w skardze na zaskarżone postanowienie, skarżące Stowarzyszenie wniosło o wstrzymanie wykonania zakwestionowanego aktu argumentując, że wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed rozpoznaniem odwołania może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia, wiąże się z możliwością wszczęcia postępowania naprawczego, które w konsekwencji może prowadzić nawet do rozbiórki części obiektu wybudowanego w oparciu o kwestionowaną decyzję. Zdaniem skarżącego wstrzymanie wykonania postanowienia konieczne jest z również z uwagi na realne zagrożenie poważnych i trudnych do odtworzenia strat przyrodniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", i wskazał, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – zakwestionowane postanowienie nie może wywołać skutków o jakim mowa w tym przepisie. Ponadto zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania nie może być poprzedzone oceną zasadności skargi, ponieważ takie działanie sądu, dokonywane w ramach posiedzenia niejawnego, oznaczałoby niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu. Dalej Sąd wskazał, że przedmiotem skargi do Sądu i przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r., w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "rozbudowa drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy województwa mazowieckiego do węzła drogowo – kolejowego w S.". Organy orzekające w niniejszej sprawie, podając przesłankę ważnego interesu społecznego, na podstawie art. 108 § 2 K.p.a., nadały decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014r. o środowiskowych uwarunkowaniach, rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że organy orzekające w sprawie uznały, że ze względu na istotne okoliczności, uregulowane w art. 180 K.p.a., decyzja taka powinna zostać niezwłocznie wdrożona w życie. Ponadto Sąd podkreślił, że postanowienie w przedmiocie wstrzymania nie uzyskuje samodzielnego bytu prawnego – jest ściśle powiązane z decyzją, którą niezwłocznie wdraża w życie, bowiem w przypadku jej wyeliminowania z obiegu prawnego również takie postanowienie traci byt. Jednak, w ocenie Sądu, skoro organy orzekające w sprawie uznały, że istnieje możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i taki rygor nadały, Sąd na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania nie może badać zasadności przesłanek, którymi się kierowały organy. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego przedsądu. Zaś uwzględnienie wniosku złożonego w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a., w niniejszej sprawie, byłoby sprzeczne z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel uregulowania art. 108 K.p.a. Bowiem już na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, Sąd oceniałby czy przesłanki jakimi kierował się organ pozwalały na nadanie decyzji rygoru wykonalności. Mając na uwadze powyższe Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło skarżące Stowarzyszenie, zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie może wywołać skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., a ponadto zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania oznaczałoby kontrolę zasadności skargi oraz ocenę legalności zaskarżonego aktu oraz wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego wykonalność postanowienia, tak jak wykonalność decyzji, można postrzegać w znaczeniu szerokim jako wywoływanie wszelkich skutków związanych z obowiązywaniem rozstrzygnięcia, jego funkcjonowaniem w obrocie prawnym i w tym znaczeniu wykonalność oznacza moc prawną. Natomiast wykonalność sensu stricto to zdatność rozstrzygnięcia do wywołania skutków bezpośrednio określonych w samej decyzji. Zdaniem skarżącego zupełnie niezrozumiały jest argument Sądu, jakoby wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności miało doprowadzić do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia i rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym. Niezgodność z prawem zaskarżonego aktu i ochrona tymczasowa to dwie różne kwestie. Zaś wniosek Stowarzyszenia nie jest oparty o przesłankę niezgodności postanowienia z prawem. W ocenie Stowarzyszenia wobec tego, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, na mocy zaskarżonego postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, będzie podlegać realizacji w zakresie uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wskazać należy, że postanowienie to jest aktem nakładającym na stronę uprawnienia i obowiązki, a tym samym strona może skutecznie domagać się zastosowania ochrony tymczasowej. Wniosek strony wskazuje na niebezpieczeństwo w postaci zagrożenia dóbr chronionych prawem, które wiąże się z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności i w konsekwencji jej wykonanie może spowodować opisane we wniosku skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia dotyczącego rozbudowy drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej na wskazanym w tej decyzji odcinku. Decyzji tej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie postanowienie to, na skutek zażalenia Stowarzyszenia, zostało utrzymane w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014r. Niewątpliwie celem nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezwłoczne wdrożenie nieostatecznej decyzji w życie. Na mocy art. 108 § 1 K.p.a. organ jest władny nadać decyzji taki rygor gdy uzna, że przesłanki wskazane w tym przepisie są spełnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kontrolowane postanowienie dotyczące nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, w takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, nie może wywołać niebezpieczeństw o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, że nadanie decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności traci na znaczeniu w momencie gdy decyzja ta się ostateczna. Bowiem w chwili uzyskania przymiotu ostateczności decyzja taka stanie się wykonalna z mocy prawa. A z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna w momencie wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Dlatego na mocy art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.