VII SA/Wa 712/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania D. C. z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu 31 lipca 2013 r.) od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wymianę stolarki okiennej i drzwiowej - na okna z PCV w kolorze białym, z zachowaniem istniejącej formy i wymiarów - w parterze (od strony podwórza) budynku przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskrzoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że z akt sprawy wynika, że Zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości w [...], z s.: ul. [...], [...], pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. wniosło o pozwolenie na wymianę stolarki okiennej i drzwiowej - na okna z PCV w kolorze białym, z zachowaniem istniejącej formy i wymiarów - w parterze (od strony podwórza) budynku przy ul. [...] w[...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. [...], umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wnioskowane prace, ponieważ zostały one już wykonane. D. C. w ustawowym terminie, złożył odwołanie od tej decyzji. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że dotyczy ona budynku przy ul. [...] w [...], położonego w granicach obszaru układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. pod numerem [...]. W myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej, wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. W myśl art. 36 ust. 5 tej ustawy pozwolenie to wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczonego lub stosunku zobowiązaniowego. Wniosek o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych przy zabytku złożył uprawniony podmiot - zarządca sądowy nieruchomości - ustanowiony na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] lipca 2006 r., bowiem roboty określone w treści wniosku w ocenie organu odwoławczego mieszczą się w czynnościach nieprzekraczających zwykłego zarządu. Zdaniem organu, brak jest jednak możliwości wydania pozwolenia na prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych na podstawie przywołanego wcześniej art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w trybie art. 104 kpa, skoro zostały one wykonane. Organ pierwszej instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Zaistniała w niniejszej sprawie, faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania, w myśl art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z treści tego przepisu wynika wprost, że wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków prowadzenie prac i robót budowlanych przy zabytku. Organ zauważył, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie poinformował wszystkich stron - współwłaścicieli nieruchomości - o wszczęciu postępowania. Zgodnie z zawartą w art. 10 § 1 kpa zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie zaś do art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Konkretyzacją tej zasady jest m.in. art. 61 § 4 kpa, stanowiący, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Niemniej, z analizy akt sprawy, w tym w szczególności z treści wniesionego odwołania wynika, że naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Stosownie do przepisu art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. C.; zarzucając: 1) obrazę art. 138 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mimo, iż decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w [...] z dnia [...] września 2013 r. [...] została wydania z naruszeniem przepisów postępowania to nie podlega ona uchyleniu; 2) obrazę art. 136 kpa w zw. art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu ustalenia czy fakt naruszenia prawa postępowania przez organ pierwszej instancji polegający na niepoinformowaniu stron postępowania nie naruszył ich praw podmiotowych oraz interesów; 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skoro prace budowlane zostały wykonane przez inwestora bez stosownych i wymaganych prawem pozwoleń organów [...] Konserwatora Zabytków to organ nie może wykonać żadnych czynności prawnych czy faktycznych chociażby z urzędu albowiem czynność ma charakter post factum – - domagał się uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wymianę stolarki okiennej i drzwiowej - na okna z PCV w kolorze białym, z zachowaniem istniejącej formy i wymiarów - w parterze (od strony podwórza) budynku przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm), art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, jak również podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Zgodnie zaś z ust. 5 tego artykułu, pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Słusznie wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że wniosek o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych przy zabytku złożył uprawniony podmiot - zarządca sądowy nieruchomości - ustanowiony na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] lipca 2006 r., bowiem roboty określone w treści wniosku mieszczą się w czynnościach nieprzekraczających zwykłego zarządu. Słusznie również uznał organ, że nie można wydać pozwolenia na prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skoro, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - zostały one już wykonane. Jeśli przepis (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, jak również podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, to oznacza, że przepis ten określa katalog działań (czynności), których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków, i niezależnie od dokonania zgłoszenia czy uzyskania pozwolenia na budowę, o czym mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z przepisu tego – art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - wynika również, że bez uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków prac wymienionych w tym przepisie prowadzić nie można. 3.2. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Słusznie zatem organ uznał, że skoro prace przy zabytku określone we wniosku o pozwolenie zostały już wykonane, należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.