I SA/Kr 1101/14

|Sygn. akt I SA/Kr 1101/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 września 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Grażyna Firek (spr.), Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r., sprawy ze skargi P.B., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 28 kwietnia 2014 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości podatkowej w podatku od środków transportowych, , I. uchyla zaskarżoną decyzję,, II.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 500 zł (pięćset złotych)., , , , W dniu 31 grudnia 2013 r. podatnik P.B. zwrócił się do Burmistrza D. o umorzenie zaległości podatkowej w podatku od środków transportowych w kwocie 19 126,60 zł, która powstała po dniu 16 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jego sytuacja , jako przedsiębiorcy świadczącego usługi transportowe, jest trudna, z uwagi na skomplikowaną sytuację na Ukrainie, jak i trudności w ściąganiu należności od kontrahentów. Na uzasadnienie twierdzeń zawartych we wniosku podatnik przedłożył : zaświadczenia o pomocy de minimis, zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek ZUS, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis, bilans, zeznanie PIT-36, informacja PIT/B, PIT/O, kolejne zeznanie PIT-36 wraz z informacjami PIT/B i PIT/O. W dniu 29 stycznia 2014 r. Burmistrz D. na podstawie art. 13 § 1 pkt 1, art. 67a § 1 pkt 3, art. 67b §1 pkt 2 oraz art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U z 2012 r. poz. 749 ze zm.) w zw. z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.U.UE.L.2013.352.1) oraz art. 5, art.37 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r. nr 59 poz.404 ze zm.) wydał decyzję, w której odmówił umorzenia zaległości podatkowej w podatku od środków transportowych z tytułu rozłożonych rat za 2012 r. płatnych: w terminie do 29 lipca 2013 r. w kwocie 1210 zł wraz z odsetkami, w terminie do 28 sierpnia 2013 r. w kwocie 1307 zł wraz z odsetkami, w terminie do 27 września 2013 r. w kwocie 1306,60 zł wraz z odsetkami oraz odmówił umorzenia zaległości podatkowej w podatku od środków transportowych za okres I-II raty 2013 r. w kwocie 13 579 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podatnik nie znajduje się w sytuacji zagrażającej egzystencji, w sprawie zaś nie występuje ważny interes podatnika, jak i ważny interes publiczny. Organ podkreślił, że podatnik wielokrotnie korzystał z ulg podatkowych. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się podatnik P.B., składając odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołujący się zarzucił, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji wadliwie używa sformułowania "po ponownym rozpatrzeniu wniosku", podczas gdy w sprawie mamy do czynienia z nowym wnioskiem o zastosowanie ulg podatkowych, uwarunkowanym nową sytuacją w jakiej znalazło się przedsiębiorstwo. Odwołujący się podkreślił, że organ przeprowadził niewystarczające postępowanie dowodowe oraz błędnie przyjął, że w sprawie nie zachodzi tak ważny interes podatnika, jak i ważny interes publiczny. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz.749 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz.856 ze zm.) oraz § 1 pkt 6 lit.c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r. Nr 198 poz. 1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy . W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o przepis art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, stosownie do treści którego, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (dotyczącym podatników prowadzących działalność gospodarczą), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Sformułowanie "może umorzyć" w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż organ orzekający w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowych przy rozpatrywaniu takiej sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ w przypadku stwierdzenia przesłanek z przepisu art. 67a § 1 cyt. ustawy może uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia, a wolność decyzyjna w zakresie rozstrzygnięcia na gruncie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej sprawia, że nawet wystąpienie ustawowych przesłanek nie obliguje organu podatkowego do zastosowania instytucji umorzenia w każdym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1999 r. sygn. I SAlWr 1344/97). Organ odwoławczy podkreślił, że uznanie administracyjne jest ograniczone dyrektywami wyboru, interesem publicznym oraz ważnym interesem podatnika. Użyte pojęcia interesu publicznego oraz ważnego interesu podatnika są pojęciami nieostrymi. O istnieniu ważnego interesu podatnika decydują kryteria obiektywne, zgodne z powszechnie obowiązującą hierarchią ważności, nie można go utożsamiać z subiektywnym odczuciem podatnika, że jego sytuacja życiowa, materialna uzasadnia zastosowanie ulgi. Przez interes publiczny rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, równość wobec prawa, zaufanie obywateli do organów władzy itp. Organ wskazał także, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nie może mieć jednakże charakteru dowolnego. Decyzja winna być wydana po wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 122 Ordynacji podatkowej) w oparciu o wszechstronnie zebrany oraz rozpatrzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy (art. 187 § 1) a dokonana ocena tego materiału nie może być dowolna (art. 191). Organ odwoławczy podkreślił także, iż w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika lub interes publiczny oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów, a kontroli Sądu nie podlega uznanie samo w sobie, ale sposób, w jaki nastąpiło zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, uzasadnienie stanowiska organu, a także to czy swobodne uznanie organu podatkowego nie przekształciło się w uznanie dowolne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, oraz wyrok NSA z 28 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Sz 1292/00). Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, w rozpoznaniu odwołania, ocenie mogła podlegać legalność działania organu podatkowego, a nie zasadność i celowość odmowy; kontrolą Kolegium objęta zatem została ta część postępowania podatkowego, która odnosi się do ustalenia przez organy podatkowe faktu istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie ulgi przewidzianej w art. 67 a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Analizując zaskarżoną decyzję w powyższych granicach Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o cały zebrany w sprawie i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy. Organ podatkowy I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na dokumentacji dotyczącej sytuacji materialnej podatnika. W tym zakresie zgromadzono obszerny materiał dowodowy, na który składają się w szczególności dokumenty finansowe przedsiębiorstwa czy oświadczenia podatnika. Motywy swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zd. Kolegium , swoim postępowaniem organ podatkowy I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i dlatego Kolegium zaskarżoną decyzję uznało za prawidłową. Co do zarzutu sformułowanego przez podatnika, iż organ podatkowy używa w zaskarżonej decyzji sformułowania "po ponownym rozpatrzeniu wniosku", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że użycie tego sformułowania nie skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia i nie miało wpływu na zaskarżoną decyzję. W skardze od powyższej decyzji, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P.B. domagał się " uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając , iż decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 210 § 1 pkt 4 i § 4, art. 233 § 1 w zw. z art. 235 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj.Dz.U. z 2012 r. poz.749 ze zm.), art. 187 § 1 i 3 , art. 120 do 122 oraz art. 180 tej ustawy, a poprzez naruszenie zasad z art. 120 do art.122 Ordynacji podatkowej skarżący zarzucił, naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumenty uprzednio zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego zawarte w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. z 2012 r. Dz.U. poz.749 ze zm., zwaną dalej O.p.), a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem wskazać, że zaskarżona decyzja narusza zasadę z art. 127 O.p., zgodnie z treścią którego postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyraża prawo podatnika do rozstrzygnięcia sprawy dwukrotnie, w dwóch organach, z których organ odwoławczy kontroluje, poprzez wydanie decyzji, decyzję organu pierwszej instancji. Oznacza to, iż strona postępowania niezadowolona z rozstrzygnięcia organu podatkowego pierwszej instancji może zwrócić się w odwołaniu do organu podatkowego drugiej instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o rozpatrzenie swojej sprawy . Organy odwoławcze działają tak jak organy I instancji, czyli przeprowadzają postępowanie i wydają powtórnie decyzję w tej samej sprawie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ ten nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji czy też rozpatrzenia zasadności argumentów organu I instancji (wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35). Istotą dwuinstancyjności jest zatem wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie jedynie formalna kontrola decyzji (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96, "Wspólnota" 1997, nr 45, poz. 26). Uznaje się, iż dla realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania konieczne jest, by rozstrzygnięcia w I i II instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Także w wyroku z dnia 7 października 2011 r. NSA stwierdził, że "zasada dwuinstancyjności oznacza, iż każda sprawa winna być rozpatrzona dwukrotnie, a organ drugiej instancji nie może się tylko ograniczyć do kontroli organu pierwszej instancji" (wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., I FSK 1361/10, LEX nr 1069238).Z orzeczeń tych wynika zatem, że istota administracyjnego toku instancji polega na 2-krotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Odnosząc przytoczone wywody do okoliczności nin. sprawy stwierdzić należy ,że zaskarżona decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy bowiem nie rozpoznał sprawy po raz drugi lecz wyłącznie ograniczył się do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 67 a § 1 pkt 3 O.p. i stwierdzeniu, że decyzja organu I instancji została wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego , wskazał, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się , że kontrola legalności takich decyzji sprowadza się do oceny czy organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych , mających wskazywać na ważny interes podatnika lub ważny interes publiczny oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Dlatego też, zd. organu odwoławczego, rozpoznając odwołanie mógł jedynie oceniać legalność działania organu podatkowego, a kontrolą została objęta ta część postępowania podatkowego, która odnosi się do ustalenia faktu istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie ulgi przewidzianej w art. 67 a § 1 pkt 3 O.p. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się iż kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych , mających wskazywać na ważny interes podatnika lub interes publiczny oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów, kontroli sądu nie podlega zatem uznanie samo w sobie , ale sposób w jaki nastąpiło zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, uzasadnienie stanowiska organu, a także czy swobodne uznanie organu podatkowego nie przekształciło się w uznanie dowolne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r. sygn.. akt SA/Sz 2548/00 oraz wyrok NBSA z 28 listopada 20021 r. sygn.. akt SA/Sz 1292/00). Sąd w składzie rozpoznającym nin. sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w cytowanych przez organ odwoławczy orzeczeniach, ale należy wskazać , że stanowisko tam zawarte odnosi się do kompetencji sądu administracyjnego , kontrolującego legalność decyzji uznaniowej, podczas gdy organ odwoławczy , rozpoznając odwołanie od decyzji uznaniowej organu I instancji, ma obowiązek, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, przeprowadzić stosowne postępowanie i orzec w sprawie , rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, ustosunkowując się nadto do zarzutów odwołania. Zaskarżona decyzja ogranicza się zaś wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji i dlatego organ odwoławczy winien sprawę rozpoznać ponownie , wg wskazań wyżej zawartych . Z przytoczonych też wyżej względów rozpoznanie obecnie zarzutów skargi przez Sąd byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) c) p.p.s.a.