I OSK 3291/14

8 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 132/14 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 132/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.) Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej Prezydent) z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] , znak] [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2012 r.), w której orzeczono o ustaleniu i przyznaniu ustalonego odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, zajętą pod drogę publiczną kategorii gminnej – ulicę R. B., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. 107 m2, w wysokości 24.717 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z ustaleń organu wynika, że pismem z "24" [winno być "14"; k. 1 akt Prezydenta] grudnia 2005 r. B. S. i M. S. (dalej wnioskodawcy) wnieśli o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod ulicę R. B. Jako podstawę żądania wskazali art. 73 ustawy 2 dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną [Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej pwur]. Zgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego z 10 sierpnia 2009 r. nr 531/WG/09, Gmina Warszawa Białołęka nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własność nieruchomości zajętej pod część ulicy R. B. w Warszawie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. 107 m2. Jako strony postępowania zakończonego powołaną decyzją wskazano K. R., B. S. i M. S. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym 30 września 2011 r., prawo własności przedmiotowej nieruchomości miało na datę sporządzenia operatu wartości 24.717 zł [k. 122-104 akt Prezydenta]. Organ I instancji przyznał ustalone w tej kwocie odszkodowanie B. S. i M. S. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej w udziale wynoszącym 2/3 części ustalonego odszkodowania, tj. w kwocie 16.478 zł. W ocenie Prezydenta brak wniosku pochodzącego od K. R. winien skutkować przyjęciem że odszkodowanie przysługuje wnioskodawcom za udział w prawie własności nieruchomości, który w dniu 31 grudnia 1998 r. wynosił 2/3 części. Wojewoda rozpoznając odwołanie wnioskodawców podkreślił, że organ I instancji nie dokonał ustaleń kluczowej dla sprawy kwestii, czy umowa darowizny z 10 stycznia 2000 r. zawarta w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...], stanowi podstawę dla dokonania cesji roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W ocenie Wojewody, Prezydent zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, przez co naruszył art. 7 i 77 kpa. Nie wskazał dowodów na podstawie których przyjął, że przedmiotowa umowa stanowiła podstawę do przekazania roszczenia o odszkodowanie w udziale wynoszącym 2/3 części, przez co naruszył art.107 § 3 kpa. Skargę na decyzja z [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając naruszenie: - prawa materialnego - art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania , tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób szczegółowy i wyczerpujący, oraz, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135, art. 152 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych powodów niż wskazano w jej treści. Stosownie do art. 73 ust 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, zaś odszkodowanie wypłaca Skarb Państwa, a gmina za nieruchomości zajęte pod drogi gminne. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość stała się własnością Gminy Warszawa Białołęka, a więc na Gminie Miasto Stołeczne Warszawa ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania. Odszkodowanie z mocy art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn] ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w przypadku miasta na prawach powiatu – prezydent takiego miasta, o czym stanowi art. "5" [winno być "4"] pkt 9b1 ugn. Ze względu na obowiązek zapłaty odszkodowania ciążący na m.st. Warszawie, jest ono stroną postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, bowiem sprawa taka dotyczy interesu prawnego miasta. Prezydent miasta na prawach powiatu, jakim jest m. st. Warszawa, jest organem tej jednostki samorządu terytorialnego i działa w jej imieniu, reprezentując ją na zewnątrz. Jednocześnie należą do niego kompetencje Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w tym ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne na podstawie art. 73 pwur. Prezydent miasta działający jako starosta będzie zatem ustalał odszkodowanie za nieruchomość, które ma wpłacić prezydent - reprezentant miasta. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz, który jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta (uchwała 7 Sędziów NSA z 19.5.2003 r., OPS 1/03; ONSA 2003/4/115). Wprawdzie uchwała ta dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta na prawach powiatu, a w rozpoznawanej sprawie chodzi o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi będące własnością m. st. Warszawy, to jednak co do przyczyn wyłączenia występuje pełna analogia - takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z: 27.2. 2013 r., I OSK 1784/11; 27.7.2013 r., I OSK 505/12, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. W tej sytuacji zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za czym przemawia zasada prawdy obiektywnej i bezstronności działania organu, gdyż w istocie prezydent miasta orzekałby w sprawie podmiotu, który reprezentuje. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 czy art. 25 kpa stanowi powód wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. W tej sytuacji organ odwoławczy winien był uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji w całości, a więc wydać decyzję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 [in fine] kpa. Organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją, uchylił wprawdzie decyzję organu I instancji ale przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a więc rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 2 kpa. Decyzja ta jako naruszająca art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa podlega uchyleniu. Z uwagi na wystąpienie przesłanki wznowieniowej, określonej w art.145 § 1 pkt 3 kpa, Wojewódzki Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw z art. 135 ppsa uchylił również decyzję I instancji. Wobec powyższego Wojewoda Mazowiecki winien wyłączyć Prezydenta m. st. Warszawy od załatwienia wniosku B. S. i M. S. o odszkodowanie i sprawę przekazać do załatwienia w sposób określony w art. 26 § 2 w zw. z § 3 kpa. Z uwagi na stwierdzone wadliwości decyzji wydanych w tej sprawie, które skutkują ich uchyleniem, Sąd nie badał zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Skargę kasacyjną od owego wyroku wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez r. pr. J. B., zaskarżając ów wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w związku z art. 24 §1 pkt 1 i 4 kpa, przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sytuacji gdy decyzję w I instancji w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną wydawał Prezydent m. st. Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina Miasto Stołeczne Warszawa jako właściciel nieruchomości, Miasto Stołeczne Warszawa nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego kasacyjnie Miasta Stołecznego Warszawy. Stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz. U. nr 41, poz. 361 ze zm.). Miasto stołeczne Warszawa jest gminą miejską, na prawach powiatu (M. Mazuryk, M. Karpiuk, Ustrój miasta stołecznego Warszawy. Komentarz, LEX/el 2012, uw. 1 do art. 1). W sprawie kontrolowanej wyrokiem I SA/Wa 132/14, decyzję pierwszej instancji z [...] sierpnia 2012 r. wydał Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Prezydent m. st. Warszawy realizuje uprawnienia starosty i reprezentuje Gminę m. st. Warszawy na zewnątrz. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54 (dalej uchwała I OPS 2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Argumenty prawne przedłożone w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/15, które Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela, są użyteczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną (uzasadnienie uchwały I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54, s. 45-46). Tak było w kontrolowanej sprawie, w której Prezydent m. st. Warszawy orzekał w pierwszej instancji decyzją z [...] sierpnia 2012 r. o: ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, zajętą pod drogę publiczną kategorii gminnej – ulicę R. B., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. 107 m2, w wysokości 24.717 zł; przyznaniu ustalonego odszkodowania B. S. i M. S. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w udziale 2/3 części w kwocie 16.478 zł, za grunt, którego właścicielem stało się Miasto Stołeczne Warszawa (k. 163-159 akt Prezydenta). Charakter odszkodowania za wywłaszczenie ma charakter cywilny (tak uznaje TK, ale dochodzony w trybie administracyjnym; tak orzecznictwo Sądu Najwyższego, w części orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna, gdzie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są – co do zasady – roszczeniami z zakresu prawa cywilnego; E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 kpa), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok NSA z 11.6.1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982/1-2/s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 kpa) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/15 zgodził się z Trybunałem Konstytucyjnym, że "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" (wyrok TK z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139). Nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu winno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP" (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. W procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, winna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 kpa) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 kpa, jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Przy tym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową powiatu w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z powiatem, 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (starosta) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania (uzasadnienie uchwały I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54, s. 46-48). Pod rządem ustawy z dnia ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.; uchwała NSA z: 9.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; 19.5.2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; postanowienie NSA z 15.10.1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7) i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podkreślano szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa, to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 ppsa, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, by prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2008 r. K 32/08; wyrok NSA z: 5.9.2013 r. II OSK 1971/13; 16.1.2007 r., I OSK 389/06; 10.7.2005 r., I OSK 557/07; postanowienie NSA z: 3.2.2011 r., I OZ 68/11; 2.7.2009 r., I OSK 815/09; uzasadnienie uchwały I OPS 2/15). Gdy prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcje starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka jako osoba prawna na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania (postanowienie NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12). W wyroku z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139, w którym stwierdzając zgodność art. 33 i 50 § 1 ppsa z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. W niniejszej sprawie wyłącznie Gmina Miasta Stołecznego Warszawy wywiodła skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 132/14. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że prowadzenie postępowania przez organ jednostki samorządu terytorialnego, nie stoi na przeszkodzie, by jednostka ta uzyskała później status uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym. Na poparcie tego poglądu powołał tylko jeden wyrok – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28.11.2012 r., II SA/Gd 502/12. Wyrok ten uprawomocnił się bez kontroli kasacyjnej (art. 106 § 4 ppsa; cbosa). Wobec argumentów zaprezentowanych w uchwale I OPS 2/15 i w jej uzasadnieniu, pogląd skarżącej kasacyjnie nie zasługiwał na uwzględnienie. Z uwagi na brak legitymacji Miasta Stołecznego Warszawy do wywiedzenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.