II SA/Op 378/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 marca 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Skoroszyce z dnia 4 grudnia 2013 r. odmawiające zawieszenia postępowania o rozgraniczeniu działki nr Y., k.m. [...] obręb [...] z działkami nr A., nr B., nr C., nr D., nr E., nr F. i nr G.. Postanowienie wydano przy następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: Skarżący J. S. wraz z małżonką B. S. wnioskiem z dnia 31 października 2013 r. wystąpili do Wójta Gminy Skoroszyce o zawieszenie prowadzonego na wniosek skarżącego postępowania w sprawie rozgraniczenia działki nr Y.. W uzasadnieniu podnieśli, że do Prokuratury Rejonowej w [...] wnieśli nowe dowody w celu wznowienia śledztwa w sprawie geodety W. M., który w 2009 r. dokonywał pomiarów działki nr X. oraz jej podziału. Podkreślali, że także Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu zobowiązany został przez Głównego Geodetę Kraju do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego protokołu pomiarowego z 2009 r., wydzielenia nowych działek oraz powstania w wyniku tych prac geodezyjnych podwójnej linii słupków granicznych na działce nr Y.. Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. organ zawiadomił strony o treści złożonego wniosku. W odpowiedzi na powyższe W. i F. D., J. N., W. G., D. I., D. S. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na zawieszenie postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy Skoroszyce odmówił zawieszenia postępowania o rozgraniczenie działki nr Y., k.m. [...] obręb [...] z działkami nr A., nr B., nr C., nr D., nr E., nr F. i nr G.. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek J. S. i Wójt Gminy Skoroszyce wyznaczony został do załatwienia sprawy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2013 r. W dniu 31 października 2013 r. J. i B. S. wystąpili z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Wskazując na treść przepisu art. 98 § 1 K.p.a. oraz na fakt zawiadomienia stron o złożonym wniosku stwierdził, że postępowanie w sprawie mogłoby zostać zawieszone jedynie wówczas, gdyby żadna ze stron nie sprzeciwiła się takiemu wnioskowi. Podkreślał w związku z powyższym, że taka sytuacja nie wystąpiła w sprawie, gdyż sześć stron postępowania sprzeciwiło się zawieszeniu postępowania, co zawarte została w pismach z dnia 15 listopada 2014 r. Skoro zatem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron, to należało odmówić zawieszenia postępowania. Z treścią postanowienia nie zgodził się J. S.. We wniesionym zażaleniu domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie wniosku bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przytaczając brzmienie przepisu art. 98 § 1 K.p.a. podniósł, że wprawdzie przepis ten nie określa formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania, to jednak forma, miejsce i czas dokonania złożenia tych oświadczeń w przedmiotowej sprawie budzą poważne wątpliwości, gdyż wszystkie znajdujące się oświadczenia zostały sporządzone według jednego szablonu w tym samym dniu, a nadto złożone zostały także tego samego dnia, tj. 15 listopada 2013 r., pomimo że większość tych osób na co dzień świadczy pracę poza [...], czy też [...]. Zauważał także, iż w aktach sprawy brak jest odpisu księgi wieczystej działki o nr G., a mimo to W. i F. D. złożyli oświadczenie o niewyrażeniu zgody na zawieszenie postępowania. Uzasadniał dalej żalący się, że nie jest dopuszczalne, aby w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje o podziale działki nr ewid. X., a to pierwsza z dnia 24 marca 2009 r., która nigdzie nie została ujawniona oraz z dnia 18 maja 2009 r., która znajduje się w aktach Kw [...]. Zdaniem żalącego się, organ winien rozważyć wszystkie opisane przez niego okoliczności, a w szczególności wskazane we wniosku o zawieszenie, a dotyczących prowadzenia postępowań przez Prokuraturę Rejonową w [...] oraz przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], jak też słuszny interes strony oraz zagrożenie interesu społecznego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Skoroszyce. Dokonując ponownego rozpoznania sprawy stwierdziło, że dopuszczalność fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. uzależniona jest od łącznego zaistnienia pięciu przesłanek, tj. postępowanie wszczęte zostało na wniosek strony, postępowanie toczy się, o zawieszenie wystąpiła ta strona, na której żądanie wszczęte zostało postępowanie, inne strony postępowania nie sprzeciwiają się jego zawieszeniu oraz zawieszenie nie zagraża interesowi społecznemu. Argumentowało SKO, że w przedmiotowej sprawie sześć osób będących stronami postępowania nie wyraziło zgody na zawieszenie postępowania i stąd też wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony. Zdaniem Kolegium, podnoszone w zażaleniu argumenty, które miałyby przemawiać za uznaniem, że wskazane we wniosku okoliczności stanowią zagadnienie wstępne nie są takim zagadnieniem, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Uzasadniało, że gdy w sprawie wyłoni się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego, a tym samym nie uzasadnia zawieszenia postępowania w sprawie. W wywiedzionej skardze J. S. nie zgodził się z zapadłymi w sprawie postanowieniami. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy Skoroszyce, zarzucając brak rzetelnej analizy dokumentów złożonych w sprawie. Podnosił, że do dnia dzisiejszego nie zostały wyjaśnione okoliczności powstania protokołu rozgraniczenia z dnia 30 kwietnia 2009 r., w wyniku którego stworzono nową granicę i co spowodowało powstanie podwójnej linii granicznej, tj. jednej linii granicy działki nr Y. z działkami nr A., B., C., D., E. i F. oraz drugiej wynikającej z wyrysu mapy ewidencyjnej wydanej w dniu 12 czerwca 2014 r., odbiegającą o ok. 2 m od muru budynku gospodarczego 480g i 481g w stronę działki nr ewid. A., pomiędzy działkami Y. z A.. Argumentował, że na chwilę obecną nie ma możliwości dokonania rozgraniczenia działki nr Y. z działkami sąsiednimi, gdyż do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęły zgłoszenia prac geodezyjnych dotyczących wznowienia granic działki nr Y. w latach 2009-2014 od trzech geodetów. Żądał nadto wyjaśnienia dlaczego w zasobach Ośrodka Dokumentacji Geodezji i Kartografii w [...] brak jest dokumentów potwierdzających istnienie w gruncie słupków granicznych granitowych zainstalowanych przed 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Powołana regulacja oznacza, iż niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjna zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego jej wydanie jak i zastosowania prawa materialnego, z obowiązkiem przestrzegania zakazu zmiany zaskarżonego aktu na niekorzyść strony skarżącej. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono prawa. Poza sporem jest, że skarżący pismem z dnia 31 października 2013 r. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o zawieszenie postępowania, które zostało także wszczęte na jego wniosek. Zgodnie z art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 t. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako K.p.a.) organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jak wynika zatem z przytoczonego przepisu możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania uzależniona jest od kumulatywnego (łącznego) spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek wymienionych w tym przepisie. Norma z art. 98 § 1 K.p.a. umożliwia zawieszenie postępowania tylko na zgodny wniosek stron. Tym samym jednym z elementów warunkujących (niezbędnych) wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, w którym występuje wielość stron jest ich zgoda na zawieszenie tego toczącego się postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 392/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa przesłanka zawieszenia nie będzie spełniona jeżeli choćby jedna ze stron postępowania zgłosi swój sprzeciw. Przenosząc powyższe uregulowania na grunt przedmiotowej sprawy uznać należy, że organy administracji procedujące w przedmiotowej sprawie prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie na wniosek skarżącego, gdyż sześć osób będących stronami postępowania nie wyraziło zgody na jego zawieszenie, a tym samym wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony. Sąd aprobuje w całości ww. ustalenia oraz ich ocenę dokonaną przez organy administracji i stąd też niecelowym jest ponawianie argumentacji w tym zakresie. Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 K.p.a. zostało oparte na zasadzie dyspozycyjności, która nie ma jednak w tym przypadku charakteru bezwzględnego. Zasada ta doznaje bowiem zasadniczego ograniczenia, przejawiającego się w tym, że wola strony, która zainicjowała postępowanie administracyjne nie może automatycznie przesądzić o wystąpieniu żądanego przez nią skutku procesowego, tj. o zawieszeniu postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA.Kr 538/10 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że złożenie przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie występuje wielość stron nie powoduje niejako automatycznego zawieszenia tego postępowania, gdyż sformułowanie zawarte w przepisie art. 98 § 1 K.p.a. "nie sprzeciwiają się inne strony" należy rozumieć jako oświadczenie woli pozostałych stron wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że ponowne przedstawianie okoliczności, które w ocenie skarżącego winny uzasadniać zawieszenie postępowania na jego wniosek nie mogą mieć w niniejszym postępowaniu (dotyczącym zawieszenia) znaczenia, a ich rozpatrywanie byłoby bezprzedmiotowe. Ustawodawca w przepisie art. 98 § 1 K.p.a. wskazał, jakie przesłanki warunkują zawieszenie postępowania na wniosek strony i stąd też organ zobowiązany był w granicach wyznaczonych tym przepisem ocenić dopuszczalność jego zawieszenia, co też uczynił. Zauważyć należy również, że na organie nie ciążył w tym postępowaniu incydentalnym obowiązek rozstrzygania, co do wystąpienia postaw do zawieszenia postępowania z urzędu, o których mowa w art. 97 K.p.a., gdyż organ zobowiązany był dokonać oceny zasadności wniosku o zawieszenie postępowania, który złożony został przez stronę na wniosek, której wszczęto postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, a więc skarżącego. Wystąpienia bądź nie przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 K.p.a. organ dokonuje z urzędu, a nie na wniosek stron postępowania. W przedmiotowej sprawie organ odmówił zawieszenia postępowania na wniosek strony i stąd też ocena dopuszczalności zawieszenia postępowania z urzędu nie wymagała orzeczenia i uzasadnienia w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organy właściwie zastosowały w sprawie art. 98 § 1 K.p.a. i stąd też na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.