III SA/Gd 402/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 24 stycznia 2014 r. nr KS [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego J. B. 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2014 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił J. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2006-2011 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, określonych w § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005r. Nr 86 poz. 734 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że st. asp. w stanie spoczynku J. B. służbę w Policji pełnił od dnia 17.10.1994r. do dnia 17.01.2013r.. Od 1999 roku ww. pełnił służbę w pionie kryminalnym w strukturach dochodzeniowo - śledczych. Od dnia 17.01.2012r. przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i z dniem 17 stycznia 2013 roku został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Organ wyjaśnił, że na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu. Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej rola organu sprowadza się do wydania zaświadczenia na podstawie treści przechowywanych przez niego dokumentów, zawierających dane o konkretnych zdarzeniach i faktach. Na podstawie analizy akt osobowych ww. ustalono, że w latach 2006 - 2011 st. asp. J. B. brał udział w czynnościach w zakresie rozpoznania minersko – pirotechnicznego odpowiednio: 6 razy w roku 2006, 6 razy w roku 2007, 1 raz w roku 2008, 6 razy w roku 2009, 11 razy w roku 2010, 7 razy w roku 2011. Za czynności wykonywane w Nieetatowej Grupie Rozpoznania Minersko – Pirotechnicznego ( dalej zwana: "NGRMP") st. asp. J. B. był wielokrotnie wyróżniany nagrodą motywacyjną w formie pieniężnej. Dalej podano, że pracę w charakterze minera-pirotechnika lub pirotechnika uważa się za czynności wykonywane jako saper - zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia. Z kolei z treści § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia wynika, że J. B. pełniąc służbę w komórce dochodzeniowo - śledczej, nie podejmował interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Wyjaśniono, że istnieje oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji. W sprawie natomiast pomimo wykazanych w dokumentacji czynności służbowych oraz zdarzeń nie można zaliczyć do czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych albo interwencyjnych w celu ochrony osób i mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Wnioskodawca bowiem, jak każdy policjant pełniący służbę, jest narażony na zagrożenie. Dalej podano, że wnioskodawca należąc do Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego został przeszkolony w zakresie rozpoznania minersko-pirotechnicznego oraz nabył konkretne umiejętności m.in. rozpoznawanie materiałów wybuchowych. Jadąc na konkretne zdarzenie wiedział, że jedzie na rozpoznanie czy zlokalizowanie przedmiotu, zgodnie z posiadanymi umiejętnościami, więc jego zagrożenie życia nie było tak rzeczywiste jak osoby, która pierwsza ujawniła nieznany przedmiot. Zatem J. B. nie spełniał warunku podwyższenia emerytury. Na powyższe postanowienie J. B. wniósł zażalenie zarzucając naruszenie § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005r. Postanowieniem z dnia 21 marca 2014r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji . W uzasadnieniu wskazano, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67- ze zm.) oraz przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Przepis § 4 ww. rozporządzenia definiuje pojęcie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zgodnie z którą funkcjonariuszowi podwyższa się emeryturę jeżeli w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencyjne w celu ochrony osób i mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W ocenie organu dla podwyższenia emerytury konieczne jest stwierdzenie udziału funkcjonariusza w zdarzeniach lub czynnościach czy akcjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie utraty życia i zdrowia. Przy czym nie chodzi tu o potencjalne zagrożenie, jakie niesie ze sobą służba w Policji, lecz realne, rzeczywiste zagrożenie dla życia i zdrowia zaistniałe w konkretnej sytuacji wykonywania czynności służbowych. Organ wyjaśnił także, że treść § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, w zakresie w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 cyt. ustawy. Jednak organ pierwszej instancji obowiązany był do przestrzegania zasady legalizmu, a tym samym konieczności zastosowania § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Organ wskazał, że treść przywołanego przepisu musi być rozumiana wprost i dokładnie, albowiem przepis ten wymaga spełnienia łącznego określonych przesłanek i nadto w określonych wymiarach czasowych. Niedopuszczalna jest jakakolwiek interpretacja rozszerzająca przesłanek implikujących wzrost wymiaru emerytury. W podsumowaniu organ stwierdził, że ze zgromadzonej w aktach osobowych strony dokumentacji nie wynika, aby realizacja zadań służbowych przebiegała w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. J. B. zaskarżył wyżej opisane orzeczenie organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się uchylenia postanowienia w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie : 1. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, w związku z art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin poprzez dokonanie oceny, czy skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu z uwzględnieniem wymogu istnienia bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia skarżącego; 2. art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie sprawy dostatecznie wnikliwie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ dokonał oceny przebiegu jego służby i istniejących w trakcie służby sytuacji zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego z uwzględnieniem regulacji § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Skarżący twierdził, że § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. został wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., który zobowiązywał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia między innymi szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszom uwzględniając dla poszczególnych grup liczbę dni w roku w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno - rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. Podał, że w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy ustawodawca nie uzależnił możliwości podwyższenia świadczenia emerytalnego od służby w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu. Ustawa posługuje się pojęciem szczególnego zagrożenia, które nie jest tożsame z bezpośrednim zagrożeniem. Bezpośrednie zagrożenie wiąże się bowiem z faktycznym, a nie hipotetycznym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariusza. Dlatego zapisy § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, w części w której wprowadzają kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych w tymże przepisie obowiązków służbowych wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W związku z tym kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia policjanta wprowadzone § 4 pkt 1 rozporządzenia nie może być stosowane przy ocenie spełnienia warunków do podwyższenia emerytury w trybie art. 15 ustawy. Zatem skoro ustawa nie wymaga pełnienia służby w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu, to podejmowane przez skarżącego czynności służbowe, opisane w postanowieniu, wykonywane były w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu § 4 rozporządzenia. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Co do okresu objętego wnioskiem skarżący podał, że brał udział w opisanych w postanowieniu interwencjach w ramach moich obowiązków służbowych, jako członka NGRM-P. Były to interwencje, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, albowiem celem podejmowanych interwencji pirotechnicznych była ochrona osób i mienia. W ich trakcie istniało realne, bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi policji. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 zwane dalej rozporządzeniem), którego zapisy jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej. Podstawę wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie stanowił przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia który stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W następstwie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt U 12/13 ( Dz. U. z dnia 3 czerwca 2014 r., poz. 736 ) orzekł, że ww. § 4. pkt 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis z dniem 3 czerwca 2014 r. utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu. W tym miejscu należy zauważyć, że w świetle art. 145a § 1 w związku z art. 126 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane postanowienie. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Co warte podkreślenia, sąd stwierdzając wystąpienie którejś z określonych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 i art. 145a § 1 k.p.a. obowiązany jest uchylić wydane w sprawie rozstrzygnięcie, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a.; dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma zaś znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyn w tym przepisie wskazanych następuje tylko na żądanie strony ( por. w odniesieniu do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, publ. OSNPUS 2003/24/582). W przedmiotowej sprawie organy obu instancji wydając postanowienie w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, oparły swoje rozstrzygnięcia na § 4. pkt 1 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania; w tym stanie należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie Komendanta Powiatowego Policji . Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a uwzględni, że § 4 pkt 1 rozporządzenia utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).