II GSK 238/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 551/14 w sprawie ze skargi F. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F. K. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 551/14, oddalił skargę F. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości na 2013 rok. Przedstawiając stan sprawy, Sąd I instancji wskazał, że F. K. (skarżący) w dniu [...] kwietnia 2013 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 na rok 2013. Wniosek obejmował deklarację Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na 2 działkach rolnych C i D o łącznej powierzchni 3,42 ha. Uprawą wskazaną w treści wniosku była jabłoń domowa. Na gruntach objętych wnioskiem skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu (v. protokół kontroli z dnia [...] lipca 2013 r.), podczas której stwierdzono nieprawidłowości. W toku kontroli ustalono bowiem, że obsada drzew jabłoni domowych na działce rolnej D była niższa od minimalnej wymaganej obsady, która w przypadku tych drzew wynosi 125 sztuk/ha, co oznacza, że powinna wynosić 356 sztuk, przy uwzględnieniu granicy błędu wynoszącej 5% wymaganej obsady na powierzchni 3 ha. Ponadto, częściowo uprawa była w nieodpowiednim stanie agrotechnicznym, przykładowo rzędy, w których winny znajdować się sadzonki jabłoni były silnie porośnięte roślinnością "zagłuszającą" prowadzoną uprawę, co w znaczny sposób utrudniało czy wręcz uniemożliwiało dalszy rozwój i wzrost sadzonek. W rezultacie, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wysokości 756 zł do powierzchni 0,42 ha w ramach wariantu 2.10 na rok 2013. Podstawą dla takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ I instancji, że (1) materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań oraz że (2) nie jest utrzymywana minimalna obsada drzew i krzewów. Odwołanie F. K. od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, który decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. § 2, § 4, § 50 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej, jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe 2013") w zw. z § 9 ust. 2 i załącznikiem nr 3 i 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym 2009"). W skardze do WSA w S. na powyższą decyzję, F. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), poprzez niewyczerpujące zebranie i uwzględnienie całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że skarżący nie spełnił wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew, oraz naruszenie prawa materialnego, tj. § 9 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2009 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przejściowe, przemijające w danym roku niespełnianie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego jest jednoznaczne z naruszeniem wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew. Zdaniem skarżącego, z całokształtu przepisów unijnych wynika, iż niedopuszczalne jest wyciąganie wobec rolnika negatywnych konsekwencji wynikających ze zdarzeń, na które rolnik nie miał wpływu. Skarżący zaakcentował, że przystępując w 2012 r. do realizacji pakietu 2.10 – uprawy sadownicze nie wiedział, iż będzie zmuszony do kontynuacji tych upraw w kolejnym roku, gdyż rozporządzenie rolnośrodowiskowe 2009, obowiązujące w chwili, gdy Skarżący przystępował do realizacji pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), dopuszczało możliwość zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w kolejnym roku. Skarżący podniósł, że z uwagi na powtarzające się zniszczenia i uszkodzenia sadzonek przez zwierzęta leśne, zamierzał uprawy sadownicze zlikwidować. Niestety, podkreślił skarżący, kolejne rozporządzenie rolnośrodowiskowe, tj. rozporządzenie rolnośrodowiskowe 2013, wprowadziło zakaz zmiany tego zobowiązania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. Po nakreśleniu ram prawnych sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy - zarówno europejskie, jak i krajowe - nie przewidują możliwości przeprowadzenia przez rolnika czynności naprawczych i nie konstytuują mechanizmu prawnego, który pozwoliłby na uchylenie skutków stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli zainteresowany producent rolny dokona ich naprawy w określonym terminie. Sąd przypomniał, że w Raporcie z kontroli stwierdzone nieprawidłowości oznaczono symbolami E2, E6 i E7. Wskazano, że na działce rolnej D obsada obejmująca drzewka o określonej wymaganej wysokości i szerokości pnia, wykazujących cechy żywotności, a nie obejmująca drzewek martwych, skoszonych bądź nie spełniających wymagań jakościowych, wynosiła 224 sztuki na stwierdzonej powierzchni działki 3,00 ha, podczas gdy minimalna wymagana dla tego obszaru wynosić powinna 356 sadzonek. Według WSA w S., organ prawidłowo określił minimalną obsadę drzew, która powinna była znajdować się na ww. działce, gdyż uczynił to zgodnie z wymogami załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2009, z uwzględnieniem granicy błędu do 5% wymaganej obsady, określonej w załączniku nr 7 do rozporządzenia, w brzmieniu nadanym w rozporządzeniu nowelizującym z dnia 12 marca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 278). Zdaniem Sądu I instancji, inspektorzy terenowi w sposób właściwy dokonali kwalifikacji drzewek uwzględnionych do wyliczeń obsady, wśród których znalazły się wyłącznie sadzonki żywe, o wysokości nie mniejszej niż 80cm i średnicy pnia nie mniejszej niż 8 mm, mierzonej na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetnienia, co dokumentuje materiał fotograficzny. W opinii Sądu, drzewka spełniające ww. parametry beneficjent Programu rolnośrodowiskowego realizujący wariant 2.10 i deklarujący chęć otrzymania płatności rolnośrodowiskowej obowiązany jest utrzymywać przez cały okres trwającego zobowiązania rolnośrodowiskowego, co wynika z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a/ rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013. Wymagania, o których mowa powyżej, określone natomiast zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego (Dz. U. z 2007 r. Nr 29, poz. 189 z późn. zm.). Sąd I instancji podkreślił, że jedynie spełnienie przez wszystkie drzewka jabłoni domowej wymagań elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, co do ich wysokości i grubości, stanowi podstawę do przyznania płatności za realizację wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) w pakiecie 2. Rolnictwa ekologicznego. Tymczasem z okoliczności, iż na części plantacji stwierdzono sadzonki o wysokości poniżej 80 cm, licząc od szyjki korzeniowej wynika dodatkowa konsekwencja wpływająca na sytuację prawną skarżącego. Brak bowiem przestrzegania wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, skutkuje przyznaniem w danym roku płatności rolnośrodowiskowej w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono uchybienie (v. § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2009 w związku z § 50 ust. 3 pkt 2) rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013). WSA wskazał, że wysokość zmniejszeń określa załącznik nr 7 do rozporządzenia, zgodnie z którym nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów m.in. w wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) skutkuje 100% zmniejszeniem płatności w stosunku do działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie (z zaznaczeniem, iż dopuszczalna granica błędu wynosi do 5% wymaganej obsady). Zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 100% ma również zastosowanie w przypadku uchybienia polegającego na prowadzeniu produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Odnosząc się do argumentów strony, jakoby skarżący został przymuszony do realizacji/kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, WSA stwierdził, że F. K. miał świadomość podjętych zobowiązań. Między innymi zobowiązał się do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej oraz warunków uczestnictwa w programie przez okres pięciu lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez stronę kwestii związanej z wymianą ok. 100 drzewek uszkodzonych przez zwierzynę leśną, WSA stwierdził, że skarżący – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368, 23.12.2006, p.15, źródło internetowe: www.eur-lex.europa.eu), nie poinformował organu o okolicznościach wystąpienia na gruntach niekorzystnych warunków powodujących utratę częściową prowadzonej uprawy jabłoni domowej. Sąd podkreślił, że skarżący nie uczynił tego, pomimo iż dysponował już wcześniej wiedzą na temat brakującej części sadzonek, co zostało potwierdzone przez Jednostkę Certyfikującą (kontrola przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2013 r.). Niezależnie od powyższego, zdaniem WSA w S., należy zgodzić się z organem II instancji, że nawet gdyby uznać dokonanie uzupełnienia nasadzenia jabłoni w ilości 100 sztuk to i tak obsada na spornej działce rolnej D pozostaje niespełniona (224 sadzonki żywe, spełniające minimalne wymagania plus 100 sztuk nowych nasadzeń, daje 324 sztuki zamiast wymaganych 356 sztuk). Podsumowując powyższe rozważania, Sąd I instancji stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów warunkujących przyznanie płatności za realizację Programu rolnośrodowiskowego, w tym ww. rozporządzeń rolnośrodowiskowych 2009 i 2013 roku, organy obu instancji, rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na działce rolnej D wydały decyzję zgodną z obowiązującym prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku F. K. oparł na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenie kosztów postępowania, wyrokowi temu zarzucił: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a/ oraz § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2009; b) art. 39 ust. 4 oraz art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady (WE) nr 74/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 - poprzez przyjęcie, iż przejściowe i niezawinione przez Skarżącego niespełnienie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego na danej działce jest jednoznaczne z naruszeniem wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew, co skutkowało zmniejszeniem płatności przysługującej w stosunku do danej działki o 100%, pomimo tego, iż Skarżący poniósł koszty konieczne dla realizacji podjętego programu rolnośrodowiskowego i nie osiągnął z tego tytułu żadnych dochodów; c) art. 23 oraz 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 poprzez zastosowanie zmniejszenia płatności o 100 % oraz brak rozważenia czy w przedmiotowej sprawie nie zaistniał przypadek drobnej niezgodności uprawniający do odstąpienia od zmniejszenia płatności; d) art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez pominięcie, iż zasadność nałożenia sankcji oraz zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej powinny być rozważone z uwzględnieniem rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, przy czym trwałość niezgodności ocenia się przez pryzmat długości okresu, w którym występują jej skutki; e) art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, poprzez brak zastosowania zasady proporcjonalności nakazującej stosować wykładnię przepisów w sposób wystarczający dla osiągnięcia celów regulacji; f) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez stosowanie do Skarżącego przepisu § 50 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013, który nie obowiązywał w chwili przystąpienia przez skarżącego do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wariantu 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo dokonanych przez organ administracji naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7 i 8 oraz art. 80 k.p.a. a także art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich, poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego, a także naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu, będący radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które w tej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to pomijając nawet, że skarżący kasacyjnie błędnie wskazał przepis ustawy procesowej, gdyż zamiast art. 145 § 1 pkt 2 lit. c/ p.p.s.a. powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., to w żaden sposób nie uzasadnił podniesionego zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w punkcie 2 petitum skargi. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakiego materiału dowodowego nie uwzględniono. Nie sposób też dopatrzeć się argumentów, na czym - w tej konkretnej sprawie - polegało naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa. W tej sytuacji należy stwierdzić, że omawiany zarzut kasacyjny z uwagi na brak niezbędnego elementu, tj. uzasadnienia, nie może zostać rozpoznany merytorycznie ani uwzględniony. Jak już bowiem powiedziano na wstępie, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, zaś niespełnienie tego wymogu ustawowego stanowi brak elementu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej, co uniemożliwia jej rozpoznanie w zakresie dotkniętym brakiem. Ponieważ powyższe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważył skutecznie ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, a więc ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego musi być dokonana przez pryzmat przyjętych ustaleń faktycznych. W tym zaś kontekście zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej są, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezzasadne. Należy zatem przypomnieć, że według ustaleń organu, na działce rolnej D obsada obejmująca drzewka (jabłoni) o określonej wymaganej wysokości i szerokości pnia, wykazujących cechy żywotności, a nie obejmująca drzewek martwych, skoszonych bądź nie spełniających wymagań jakościowych, wynosiła 224 sztuki na stwierdzonej powierzchni działki 3,00 ha, podczas gdy minimalna obsada wymagana dla tego obszaru wynosić powinna 356 sadzonek. Ponadto organ uznał, że pomimo nie poinformowania go o okolicznościach wystąpienia na gruntach niekorzystnych warunków powodujących utratę częściową prowadzonej uprawy jabłoni domowej - to nawet przyjęcie, że skarżący dokonał uzupełnienia nasadzenia jabłoni w ilości 100 sztuk (za drzewka zniszczone przez zwierzynę) i tak nie zmienia faktu, że obsada na spornej działce rolnej pozostała niespełniona, gdyż wynosi 324 sztuki zamiast 356 sztuk. Za nietrafne należy uznać zarzuty kasacyjne naruszenia § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a/ oraz § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2009 oraz art. 39 ust. 4 oraz art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (punkt 1 lit. a/ i b/ petitum skargi kasacyjnej). Skarżący upatruje naruszenie powyższych przepisów poprzez przyjęcie, iż przejściowe i niezawinione przez skarżącego niespełnienie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego na danej działce jest jednoznaczne z naruszeniem wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew, co skutkowało zmniejszeniem płatności przysługującej w stosunku do danej działki o 100%, pomimo tego, iż skarżący poniósł koszty konieczne dla realizacji podjętego programu rolnośrodowiskowego i nie osiągnął z tego tytułu żadnych dochodów. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy na wstępie wskazać, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2009.33.262) – zwanego dalej też "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym", lub "rozporządzeniem z 2009 r." - płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: (3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych; (4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia: "W przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (tj. pakietu Rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych, jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli: a) wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, b) wszystkie uprawiane krzewy są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego - w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego.". Z kolei wskazane w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a/ wymagania określone zostały w części B poz. II pkt 1 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz.U.2007.29.189 ze zm.). W myśl tego przepisu, elitarny i kwalifikowany materiał szkółkarski dla drzewek owocowych powinien spełniać minimalne wymagania jakościowe: 1) wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej; 2) średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania; 3) powinny mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku. Stosownie natomiast do § 27 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. W myśl ust. 2 tego paragrafu, wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Z tabeli stanowiącej ten załącznik wynika, że "prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie dbałości o stan fitosanitarny i ochronę gleby" skutkuje zastosowaniem 100% zmniejszenia płatności (we wszystkich wariantach). Ponadto, dla upraw sadowniczych i jagodowych "nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady)", również skutkuje zastosowaniem 100% zmniejszenia płatności. W świetle powyższych regulacji, nie podlega dyskusji, że stwierdzone podczas kontroli naruszenia obligowały organ do zastosowania zmniejszenia płatności. W odniesieniu do warunku z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a/ rozporządzenia rolnośrodowiskowego określonego dla uprawy sadowniczej, dotyczącego spełnienia przez wszystkie uprawiane drzewa wymogu, co do ukorzenienia oraz wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określonych dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, ponownie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 50 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013, kolejna płatność rolnośrodowiskowa za realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne m.in. w wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), może zostać przyznana rolnikowi wyłącznie po spełnieniu warunków jej przyznania, a więc także ww. warunku określonego w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a/. Biorąc pod uwagę powyższe, za nieuzasadniony należy uznać argument skarżącego kasacyjnie, że przejściowe, przemijające w danym roku niespełnienie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego nie stanowi naruszenia wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew. Jak to bowiem wykazano, nawet przejściowe niezachowanie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, naprawione następnie poprzez dosadzenie jabłoni - jednakże w efekcie niedostosowanie ich ilości do wymogów minimalnej obsady - stanowi naruszenie § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a/ rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2009. Nie może też budzić większych wątpliwości, że w kontekście zobowiązań podjętych przez rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym zobowiązania do przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu, mieści się także respektowanie zakreślonego przez ustawodawcę wymogu utrzymywania minimalnej obsady drzew, której wielkość dla jabłoni domowej (jako wymóg dla wariantu 2.10) określono w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. na poziomie 125 szt./ha. W konsekwencji przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości determinowane było spełnieniem przez rolnika powyższego wymogu, zaś niezachowanie minimalnej obsady skutkowało - stosownie do treści § 27 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 7 do rozporządzenia - zastosowaniem sankcji w postaci 100 % zmniejszenia płatności. Nie ma przy tym znaczenia argument wnoszącego skargę kasacyjną, że Skarżący poniósł koszty konieczne dla realizacji podjętego programu rolnośrodowiskowego i nie osiągnął z tego tytułu żadnych dochodów. Należy zauważyć, że przytoczone przepisy nie odwołują się do tej okoliczności a z ich analizy również nie sposób wywieść wniosek zbieżny z poglądem skarżącego kasacyjnie. Należy zauważyć, że istotą środka (działania) przewidzianego w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r., do którego odwołuje się autor skargi kasacyjnej, jest wsparcie realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych przez rolników na okres od 5 do 7 lat, przy czym zobowiązania te powinny obejmować wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania wynikające z odpowiednich przepisów UE i krajowych. Wsparcia tego udziela się corocznie i stanowi ono swoistą rekompensatę dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z jego realizacją. Zatem podstawowym warunkiem, którego spełnienie decyduje o uprawnieniu do otrzymania tego wsparcia, jest realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego. W myśl art. 51 akapit 1 rozporządzenia Rady nr 1698/2005, jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (...) nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi składającemu w danym roku kalendarzowym wniosek o płatność na mocy art. 36 lit. a/ ppkt (i)-(v) oraz art. 36 lit. b/ ppkt (i). (iv) i (v), wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4, redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy, lub wyklucza się z niej beneficjenta. Z kolei przepis § 27 rozporządzenia z 2009 r. stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, zwierząt lub stref buforowych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu (ust. 1). Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2). Jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu (ust. 3). Od powyższych zasad wyjątek stanowi uznanie wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Zgodnie z art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 368, L. 15 z późn. zm.), państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: śmierć beneficjenta, długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu, wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania, katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich, choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza. Przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności powinny być zgłaszane na piśmie do kierownika biura powiatowego ARiMR w terminie do 10 dni od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności. Obowiązkowo do takiego zgłoszenia należy dołączyć odpowiednie dowody potwierdzające ich wystąpienie (ust. 2). Przy czym, co należy podkreślić, w okolicznościach niniejszej sprawy zgłoszenie właściwemu organowi ewentualnej szkody wynikającej z działania zwierzyny leśnej (skarżący podnosił, że sadzonki jabłoni zostały uszkodzone przez zwierzęta) pozostaje bez wpływu na decyzję o płatności rolnośrodowiskowej. Wynika to z faktu, że kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności dotyczą innego rodzaju postępowania – a mianowicie postępowania w kwestii ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Przepis art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 nie stanowi bowiem podstawy do przyznania płatności, mimo niespełniania warunków do jej otrzymania, a jedynie zwalnia beneficjenta z obowiązku zwrotu otrzymanej nienależnie pomocy. Trzeba podkreślić, że w przedmiotowej sprawie istotne było jedynie to, że na działce D brak było minimalnej obsady drzew. Nawet, gdyby uznać, iż skarżący dokonał uzupełniającego nasadzenia 100 sztuk jabłoni nie zmieniało to ustalenia, że w dalszym ciągu brakowało minimalnej wymaganej ilości drzew na tej działce. Za całkowicie nietrafny należy uznać zarzut sformułowany w punkcie 1 f. petitum skargi kasacyjnej. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu w tym zakresie, w przypadku pomocy finansowej z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego, należało rozważyć, czy spełnione zostały warunki wynikające z § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.). Zgodnie z § 50 tego rozporządzenia, rolnik który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.) w zakresie wariantu dziewiątego i dziesiątego pakietu Rolnictwo ekologiczne (tj. wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), może kontynuować realizację tego zobowiązania, zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem, co zresztą potwierdza sam skarżący kasacyjnie, wskazując na stronie 4 wniesionego środka zaskarżenia, że w chwili przystąpienia strony do realizacji zobowiązania obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy także uznać zarzut naruszenia art. 23, 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. oraz art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez zaniechanie przez organ oceny wagi stwierdzonej niezgodności w postaci braku minimalnej obsady, która z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, może być uznana za drobną i przez to zmniejszenia płatności powinny być stopniowane przez wzgląd na wagę nieprawidłowość (punkt 1 c i d petitum skargi kasacyjnej). Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że na podstawie przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (v. art. 18 ust.2) Państwa członkowskie mają możliwość odzyskania (zwrotu) pobranych przez rolnika płatności i uprawnione są do ustanowienia przepisów krajowych, szczegółowo regulujących tę kwestię. Polski ustawodawca w sposób szczegółowy określił zasady przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w rozporządzeniu z 2009 r. Przepisy tego rozporządzenia, tak jak rozporządzenia UE nr 65/2011 rozróżniają instytucje w postaci zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu). Powyższe oznacza, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane zależnie od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach. Z kolei w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" na lata 2007-2013, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.), dalej jako: rozporządzenie z 2013 r., które zastąpiło rozporządzenie z 2009 r. Powyższe rozporządzenia (z 2009 r. i 2013 r.) regulują podobną materię, określając warunki uzyskiwania i realizacji pomocy rolnośrodowiskowej. Należy przypomnieć, że zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r., dla zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych na podstawie rozporządzenia z 2009 r. w ramach wariantów dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne stosuje się przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., z tym że płatności te są przyznawane w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem z 2009 r., a jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej również zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2009 r. Art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, iż w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności 15%. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu zmniejszenia, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, przypadek niezgodności może być uznany za drobny. Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uznawane za drobne, o ile rolnik nie podjął natychmiastowego działania naprawczego usuwającego stwierdzoną niezgodność, właściwy organ podejmuje niezbędne działania, które mogą w stosownych przypadkach, ograniczyć się do kontroli administracyjnej w celu zapewnienia, aby rolnik usunął stwierdzoną niezgodność. Rolnik jest powiadamiany o stwierdzeniu drobnej niezgodności i o obowiązku podjęcia działania naprawczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wyrażonym w uzasadnieniu omawianego zarzutu, nie było podstaw do traktowania naruszenia w postaci braku minimalnej obsady drzew (jabłoni), jako naruszenia podstawowego wymogu (wymagania) stanowiącego niezgodność. W konsekwencji brak było podstaw do oceny charakteru tego naruszenia (czy jest drobne). Naruszenie to należało oceniać w kategoriach nieprawidłowości. Powyższe wynika z analizy przepisów art. 4, 5 oraz 6 rozporządzenia nr 73/2009 a także załączników nr II, czy III do tego aktu, w których nie ma mowy o wymogu dotyczącym minimalnej obsady drzew. Należy również zauważyć, że § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2009 r. w zakresie wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów odsyła do załącznika nr 3 do tego aktu. Z kolei w tabeli znajdującej się w tym załączniku wskazano, że dla wariantu 2.10. Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) minimalna obsada jabłoni domowych powinna wynosić 125 sztuk/ha. Wobec tego należy powtórzyć, że wymóg, co do minimalnej liczby jabłoni jest wymogiem w obrębie wariantów, a nie podstawowym wymaganiem. Wobec powyższego, w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie pomniejszenia płatności o 100 % było prawidłowe, a organ nie miał obowiązku czynienia rozważań, czy istnieje podstawa do odstąpienia od zmniejszenia płatności. Z kolei zarzut sformułowany w punkcie 1 e) petitum skargi kasacyjnej, naruszenia art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, poprzez brak zastosowania zasady proporcjonalności nakazującej stosować wykładnię przepisów w sposób wystarczający dla osiągnięcia celów regulacji, wbrew obowiązki zawartemu w art. 176 p.p.s.a., nie został uzasadniony, co uniemożliwia rozpoznanie tego zarzutu. Zawarte na stronie 4 skargi kasacyjnej stwierdzenie, że z całokształtu przepisów unijnych wynika, że niedopuszczalne jest wyciąganie wobec rolnika negatywnych konsekwencji wynikających ze zdarzeń, na które rolnik nie miał wpływu i którym nie mógł zapobiec jest zbyt ogólne, aby można było prowadzić rozważania, co do trafności powyższego zarzutu kasacyjnego. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).