IV SA/Po 227/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2014 r. sprawy ze skargi T. P-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2013 r. o nr [...] Dnia [...] września 2013 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek T. P-J (T. P-Y., dalej jako Wnioskodawczyni, Strona, Skarżąca) o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na czworo dzieci: W. J., A. J., K. J. i Z. J. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, wskazanych we wniosku. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Burmistrz [...], wskazując na art. 1 ust. 2 pkt c, art. 5, art. 8, art. 12a, art. 14, w związku z art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 poz. 1456 z późn. zm., dalej u.ś.r.) odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci Wnioskodawczyni wskazane we wniosku. Uzasadniając napisał, że Wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim, pomimo że faktycznie nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z małżonkiem. Zgodnie jednak z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Jak wskazuje art. 3 pkt 16 za rodzinę uważa się m.in. następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia. Jedynie w przypadku gdy małżonek osoby wnioskującej zaginął, ustalając dochód rodziny nie uwzględnia się dochodu zaginionego małżonka (§15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959). Ponieważ Wnioskodawczyni zna adres pobytu męża, aby ustalić prawo do zasiłku rodzinnego Wnioskodawczyni powinna dostarczyć dokumenty potwierdzające sytuację finansową za rok 2012 i obecny u obojga małżonków. Burmistrz zaznaczył, że wystąpił do Urzędu Skarbowego w [...] z prośbą o wskazanie dochodów Z. J. za 2012 r. Jednocześnie wezwano męża Wnioskodawczyni do złożenia wyjaśnień o obecnej sytuacji dochodowej, czy obecnie pozostaje w zatrudnieniu czy jest osobą bezrobotną oraz złożenia oświadczenia o dochodach nieopodatkowanych za 2012 r. Wezwanie, pomimo dwukrotnego awizowania nie zostało odebrane, a mąż Wnioskodawczyni nie stawił się celem złożenia wyjaśnień. Urząd Skarbowy wykazał dochody męża Wnioskodawczyni za 2012 rok, jednak brak informacji, czy niniejsze dochody są uzyskiwane nadal, czy są dochodami utraconymi. Burmistrz ocenił, że prawa do zasiłku rodzinnego oraz do dodatków do zasiłku nie można ustalić z dwóch przyczyn. Nie został spełniony warunek określony w art. 1 ust. 2 pkt "c" u.ś.r., bowiem Wnioskodawczyni uzyskała zgodę na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 189 poz. 1472 z późn. zm., dalej jako ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony). Ustalenie czy Wnioskodawczyni miałaby prawo do świadczeń rodzinnych nie jest również możliwe, gdyż nie jest możliwe ustalenie miesięcznego dochodu rodziny, ze względu na brak wymaganych dokumentów potwierdzających sytuację dochodową męża. W odwołaniu od opisanej decyzji Wnioskodawczyni napisała, że z pochodzenia jest Ukrainką. W Polsce przebywa na podstawie decyzji Wojewody o pobycie tolerowanym. Jest żoną polskiego obywatela, z którym ma czworo dzieci urodzonych w Polsce i legitymujących się obywatelstwem polskim. Od czterech lat nie mieszka z mężem. Ze względu na złe traktowanie siebie i dzieci przez męża otrzymała mieszkanie. Do tej pory zasiłek rodzinny na dzieci pobierał mąż, ale pieniądze te nie zawsze trafiały w całości do dzieci, dlatego postanowiła złożyć wniosek osobiście. Nadmieniła, że pobiera również zaliczkę alimentacyjną na dzieci, także wypłacaną przez Urząd Miasta. Nie utrzymuje kontaktów z mężem, dlatego niemożliwe było złożenie wszystkich dokumentów wymaganych przepisami, gdyż o niektóre dokumenty mąż musiałby wystąpić osobiście, ale nie chciał. Wnioskodawczyni nie posiada w obecnej chwili informacji na temat pracy męża, nie wie czy pracuje. To, że mąż nie odbiera pism wysyłanych do niego z Urzędu Miasta nie może pozbawiać dzieci środków na utrzymanie, które im się prawnie należą. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 269 z późn. zm., dalej jako kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając Kolegium zaznaczyło, że z decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. o odmowie wydalenia Wnioskodawczyni z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i udzielającej zgody na pobyt tolerowany, oraz karty pobytu, której kserokopia znajduje się w aktach, wynika prawne brzmienie nazwiska Wnioskodawczyni: T. P-Y. Posłużenie się spolszczoną formą nazwiska przez Wnioskodawczynię oraz przez organ I instancji nie ma jednak istotnego wpływu na ważność decyzji, bowiem decyzja została skierowana do osoby będącej stroną w postępowaniu. Kolegium napisało, że w art. 1 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych określono, że świadczenia w niej przewidziane przysługują, poza obywatelami polskimi, także cudzoziemcom, spełniającym jednak kryteria dodatkowe, a mianowicie; 1) objętymi przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - system ten należy jednak odnieść do obywateli państw Unii Europejskiej (lit. a), 2) objętymi treścią umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym - umowa taka została wprawdzie zawarta między Rzeczpospolitą Polską a Ukrainą w Kijowie w dniu 18 maja 2012 r. i została ratyfikowana przez Polskę w dniu 07 lutego 2013 r., lecz jej postanowienia nie odnoszą się do świadczeń rodzinnych w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, 3) osobom posiadającym status uchodźcy lub korzystających z ochrony uzupełniającej, osobom przebywającym na terytorium RP na podstawie zezwoleń na osiedlenie się, na pobyt rezydenta długoterminowego WE, na zamieszkanie na czas oznaczony w związku z posiadaniem statusu rezydenta długoterminowego nadanego przez inne państwo członkowskie Wspólnoty (lit. c), - okoliczności te w sprawie nie występują. Aktualne brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nadane zostało ustawą z dnia 24 lipca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 109, poz.747, dalej jako ustawa zmieniająca). W nowym brzmieniu tego artykułu pominięci zostali cudzoziemcy korzystający ze zgody na pobyt tolerowany wyrażanej zgodnie z ustawą o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. W art. 98 tej ustawy nakazano wprawdzie, w zakresie uprawnień, traktowanie osób posiadających zgodę na pobyt tolerowany jak osoby, którym udzielono zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z zastrzeżeniem jednak, że przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej. Ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi inaczej. Jak wskazano powyżej w pkt 3, do świadczeń rodzinnych uprawnia tylko zgoda na czasowe zamieszkanie udzielona w połączeniu ze statusem rezydenta długoterminowego. Kolegium oceniło, że Wnioskodawczyni nie spełnia żadnej z wymienionych przesłanek. Przy ustawowym wyłączeniu Odwołującej się z kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, poza rozpoznaniem Kolegium pozostała kwestia podnoszonych przez organ trudności z ustaleniem dochodu męża Wnioskodawczyni. Kolegium zaznaczyło, że problemy z doręczeniem wezwania innej osobie niż strona nie mogły same w sobie stanowić podstawy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowania był władny uzyskać informację z urzędów, dla wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości wyznaczyć np. rozprawę, wezwać męża Wnioskodawczyni w charakterze świadka, a w razie konieczności egzekwować, do skutku, obowiązek stawiennictwa nawet z zastosowaniem środków przymusu egzekucyjnego przy udziale Policji. Kolegium nadmieniło, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.ś.r. zasiłek rodzinny i przysługujące do niego dodatki są świadczeniami należnymi rodzicom (opiekunom dzieci), nie natomiast samym dzieciom, a zatem fakt polskiego obywatelstwa dzieci Wnioskodawczyni nie ma wpływu na prawa Wnioskodawczyni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawczyni wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na zignorowaniu faktu, iż wnioskowane świadczenie, mimo iż formalnie rzecz biorąc przysługuje rodzicom lub jednemu z nich zaspokaja potrzeby dziecka; celem wprowadzenia do polskiemu systemu prawnego instytucji zasiłku rodzinnego jest przyznanie pomocy finansowej służącej przede wszystkim dobru dziecka, którego rodzice lub opiekunowie nie osiągają wysokich dochodów. Dalej zarzuciła zignorowanie faktu, że córki są obywatelkami polskimi i jako takie należą do kręgu osób uprawnionych do świadczeń przewidzianych w przepisach u.ś.r. (art. 1 ust. 2 pkt 1). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi oceniając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się w pełni zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń zostały określone w tejże ustawie. Świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego; świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne; jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, którą rada gminy, w drodze uchwały, może przyznać osobom zamieszkałym na jej terenie (wypłacana na podstawie art. 22a u.ś.r.) oraz jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, świadczenia rodzinne przysługiwały: 1. obywatelom polskim; 2. cudzoziemcom: a. do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b. jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym, c. przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573, z późn. zm.), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 1 ust. 3 u.ś.r. zastrzeżono, że świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 u.ś.r.). Zgodnie z ust. 2 art. 4 prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie uczącej się. Ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 23 ust. 1 u.ś.r.). Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na czworo dzieci, wymienione we wniosku. Ilekroć w ustawie o świadczeniach rodzinnych mowa jest o rodzinie wielodzietnej oznacza to rodzinę wychowującą troje i więcej dzieci mających prawo do zasiłku rodzinnego (art. 3 pkt 16a). Definicja rodziny w rozumieniu u.ś.r. została zawarta w art. 3 pkt 16 tej ustawy; Skarżąca, pomimo że od kilku lat nie mieszka z mężem, nie może być traktowana jako osoba samotnie wychowująca dzieci w rozumieniu przepisów u.ś.r., bowiem nie pozostaje w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu i nie jest osobą rozwiedzioną (art. 3 pkt 17a). W świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Skarżąca jest nierozwiedzionym rodzicem który reprezentuje rodzinę (składając wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego oraz określonych dodatków); rodzinę składającą się również z czwórki dzieci Skarżącej, urodzonych w Polsce i legitymujących się polskim obywatelstwem (k. 15-18) oraz męża i ojca dzieci, obywatela polskiego. Skarżąca przebywa legalnie w Polsce (pobyt tolerowany). Skarżąca żyje w polskiej rodzinie, mieszkającej w Polsce. W art. 18 Konstytucji zastrzeżono, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 71 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W ocenie sądu organy administracji obu instancji popełniły błąd, interpretując przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w oderwaniu od zasad określonych w Konstytucji. Zastosowana przez Kolegium wykładnia przepisów ustawy postawiła dzieci Skarżącej w gorszej sytuacji od ich rówieśników – także obywateli polskich. Sprzeciw sądu budzi taka ocena Kolegium, że fakt polskiego obywatelstwa dzieci Skarżącej nie ma znaczenia dla przyznania prawa do świadczenia rodzinnego. Zgodnie z art. 33 ust. 2 u.ś.r. świadczenia rodzinne są finansowane z budżetu państwa i nie można odmówić przyznania świadczeń rodzinnych, przeznaczonych do wykorzystania dla obywateli tegoż państwa tylko dlatego, że wniosek złożyła osoba korzystająca ze zgody na pobyt tolerowany. Sąd podkreśla, że zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 u.ś.r.) i z woli ustawodawcy kierowany jest do osób o niekorzystnej sytuacji materialnej. W niniejszej sprawie czworo dzieci Skarżącej – obywateli polskich żyje w rodzinie, która być może spełnia przesłanki przyznania prawa do świadczenia rodzinnego. Sąd nie podziela również tego stanowiska Kolegium, że poza granicami sprawy wszczętej złożonym wnioskiem ("poza rozpoznaniem Kolegium") jest kwestia podnoszonych przez organ I instancji trudności z ustaleniem dochodu męża Skarżącej. Przeciwnie, w niniejszej sprawie należy dążyć do ustalenia, czy mąż skarżącej i ojciec dzieci wskazanych we wniosku, także przecież uprawniony do złożenia wniosku - popiera wniosek. Niezbędne dla prawidłowego załatwienia wniosku będzie ustalenie dochodu męża Skarżącej. Prawidłowo Kolegium wskazało, że w określonym zakresie informacje o dochodach męża Skarżącej organy administracji mogą uzyskać z właściwych urzędów. Obowiązkiem organu administracji będzie sprawne wyegzekwowanie obowiązku stawiennictwa męża skarżącej. W razie ustalenia, że rodzina Skarżącej spełnia przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, obowiązkiem organu administracji będzie jego przyznanie i ewentualne rozważenie, czy nie należy wypłacić jego do rąk matki. W związku z powyższym sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.