I SA/Sz 615/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej zwane: "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie z dnia 29 stycznia 2014 r. nr [...] pozostawiające odwołanie D S od decyzji Wójta Gminy z dnia 28 października 2013 r. bez rozpatrzenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że odwołanie D S z dnia 23 listopada 2013 r. od decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia 28 października 2013 r. zostało podpisane z upoważnienia. Wobec tego, wezwaniem z dnia 17 stycznia 2014 r. organ odwoławczy zobowiązał D S do uzupełnienia w terminie siedmiodniowym braku formalnego odwołania poprzez nadesłanie pełnomocnictwa udzielonego w sprawie odwołania od ww. decyzji Wójta Gminy. Pismo organu zostało doręczone w dniu 20 stycznia 2014 r. W dniu 27 stycznia 2014 r. do Kolegium został złożony dokument upoważnienia z dnia 31 maja 2013 r. podpisany przez D S do reprezentowania jej przez Urzędem Gminy R przez męża W S w sprawie czynności administracyjnych związanych z deklaracją o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r. Kolegium pozostawiło odwołanie D S bez rozpatrzenia, uznając, że nie został uzupełniony brak formalny odwołania. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona zarzuciła, że złożenie przez nią nieprawidłowego upoważnienia spowodowane było nieprecyzyjnym wezwaniem organu do uzupełnienia braku formalnego odwołania, gdyż nie wynikało z wezwania, że upoważnienie dotyczy postępowania przez Kolegium. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wskutek powyższego zażalenia, Kolegium utrzymując w mocy postanowienie z dnia 29 stycznia 2014 r., nie stwierdziło zarzucanych nieprawidłowości w zakresie treści wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Cytując treść wezwania, organ stwierdził, że wezwanie zawierało skrótowe sformułowanie braku formalnego odwołania jako braku upoważnienia do złożenia odwołania i występowania w postępowaniu przed Kolegium. W ocenie Kolegium, wynikało z niego, że dotyczyło sprawy odwołania od decyzji, nie zaś sprawy toczącej się przed Burmistrzem R. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, D S wnosząc o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia 11 marca 2014 r. i nakazanie rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy R, zarzuciła naruszenie art. 8 i art. 9 K.p.a., polegające na wadliwym sporządzeniu treści wezwania do uzupełniania braków formalnych odwołania, które wprowadziło stronę w błąd co do wymaganego zakresu pełnomocnictwa. W ocenie skarżącej, Kolegium powinno wezwać stronę powtórnie do przedstawienia pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania skarżącej przed Kolegium w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wójta Gminy R z dnia 28 października 2013 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak organ I instancji wskazał w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. pełnomocnik skarżącej – mąż W S, popierając skargę, dodatkowo podniósł, że pełnomocnictwo zostało złożone wraz z deklaracją. Ponadto wskazał, że jak zapoznał się z aktami I instancji zauważył, że brak jest tego pełnomocnictwa dlatego sądził, że wezwanie z SKO dotyczyło tego właśnie pełnomocnictwa. Oświadczył także, że był przekonany, iż treść tego pełnomocnictwa rozciąga się na postepowanie przed organem II instancji. Sad wskazał, co następuję: Skarga jest niezasadna. Sąd uznał, iż ustalony przez organ stan faktyczny sprawy ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalenia te Sąd przyjął za podstawę dalszych rozważań. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do stwierdzenia czy Kolegium prawidłowo orzekło o pozostawieniu odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy R z dnia 28 października 2013 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bez rozpatrzenia, na podstawie art. 228 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749, ze zm), dalej zwanej: "O.p.". Organ odwoławczy bowiem, stwierdziwszy, że pismo zawierające w treści odwołanie od ww. decyzji zostało podpisane z upoważnienia, wezwał do nadesłania pełnomocnictwa udzielonego w sprawie odwołania, a następnie, uznając na podstawie przedłożonego w odpowiedzi dokumentu, że brak formalny odwołania nie został uzupełniony, pozostawił to odwołanie bez rozpatrzenia. Strona zakwestionowała wystosowane do niej w tym zakresie wezwanie, z którego jej zdaniem, nie wynikało, że organowi chodziło o dokument pełnomocnictwa upoważniającego do czynności w postępowaniu przed Kolegium. Według skarżącej, organ odwoławczy wprowadził ją w błąd skutkujący przedłożeniem niewłaściwego upoważnienia w sprawie czynności administracyjnych związanych z deklaracją o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że odwołanie od decyzji, jako jedno z podań w rozumieniu art. 168 O.p., aby spowodowało zamierzony skutek prawny, powinno odpowiadać warunkom formalnym określonym w tym przepisie oraz wymienionym w art. 222 tej ustawy, tj. powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz zarzuty przeciwko decyzji, a ponadto określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające żądanie. W sytuacji gdy wniesione odwołanie nie zawiera wskazanych elementów, organ podatkowy zgodnie z art. 169 § 1 O.p., wzywa wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje, że organ odwoławczy wyda na podstawie art. 228 § 1 pkt 3 O.p. postanowienie o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia. W orzecznictwie został wyrażony pogląd, że jednym z braków formalnych odwołania jest brak pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 2177/00, LEX 157803), którego niezłożenie traktuje się jako niespełnienie wymagań formalnych dla pisma procesowego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2003 r., III CZP 74/03, OSNC 2005, nr 1, poz. 6). Ocenie organu podlega nie tylko to czy pełnomocnictwo zostało dołączone do odwołania, lecz również jego treść, gdyż z niego musi wynikać umocowanie do działania w imieniu strony. Zgodnie bowiem z art. 136 O.p. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Oznacza to, że każdy podmiot, który jest stroną postępowania, może udzielić pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. Pełnomocnictwo to powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 137 § 2 O.p.). Z przepisu art. 137 § 3 O.p. jednoznacznie wynika natomiast obowiązek pełnomocnika dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. W sprawach mniejszej wagi organ podatkowy może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 137 § 3a O.p.). Ponieważ, jak już wskazano wcześniej brak pełnomocnictwa stanowi brak formalny odwołania, stosownie do art. 169 O.p. organ prowadzący sprawę ma obowiązek wezwania strony do jego nadesłania, w ustawowym terminie i ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności (pozostawienia odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 228 § 1 i 2 w związku art. 235 i art. 169 § 1 O.p.). Istotnym jest przede wszystkim to, by treść tego wezwania nie nastręczała trudności w jego zrozumieniu, była precyzyjna i w razie potrzeby zawierała także wyjaśnienia i informacje, które zwłaszcza dla osób nie mających wykształcenia prawniczego i w postępowaniu nie korzystających z usług fachowego pełnomocnika, pozwolą na prawidłowe wykonanie wezwania. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, że z akt administracyjnych wynika, iż organ w dniu 17 stycznia 2014 r. wezwał stronę do złożenia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia – "pełnomocnictwa udzielonego w sprawie odwołania od decyzji Wójta Gminy R z dnia 28 października 2013 r." Wezwanie to doręczono stronie, która w odpowiedzi na nie, nadesłała upoważnienie z dnia 31 maja 2013 r., z którego wynikało, że D S upoważniła swojego męża W S do reprezentowania jej przed Urzędem Gminy R w sprawie czynności administracyjnych związanych z deklaracją o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu, skierowane do strony wezwanie było prawidłowe, a zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z zarzucanym naruszeniem zasad ogólnych postępowania, tj. art. 121 § 1 i 2 w związku z art. 169 § 1 i § 4, art. 228 O.p., gdyż to przepisy tej ustawy a nie K.p.a. miały zastosowanie w sprawie. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, w wezwaniu jasno i precyzyjnie organ wskazał stronie, że miała przedłożyć dokument pełnomocnictwa upoważniającego do zastępowania strony przez jej męża W S w postępowaniu odwoławczym (w sprawie odwołania), a więc przed Kolegium. Nie ulega wątpliwości, że strona takiego dokumentu nie przedłożyła, bowiem jak zasadnie uznał organ odwoławczy nie stanowiło takiego pełnomocnictwa nadesłane upoważnienie z dnia 31 maja 2013 r. Należało zgodzić się z organem, że strona nie uzupełniła braku formalnego odwołania, gdyż przedmiotowe upoważnienie obejmowało wyłącznie czynności administracyjne związane ze złożeniem deklaracji (w treści wskazano "w sprawie czynności administracyjnych związanych z deklaracją"), a więc nie dotyczyło żadnego konkretnego postępowania administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że ww. upoważnienie nie obejmowało swoim zakresem postępowania w sprawie określenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym postępowania odwoławczego. Ponadto, Sąd zauważył, że z akt sprawy nie wynikało, aby było złożone do nich ww. upoważnienie jak i inny dokument uprawniający do zastępowania skarżącej przez jej męża zarówno przed organem I instancji jak i w postępowaniu odwoławczym. Co więcej, analiza tych akt doprowadziła do wniosku, że mąż skarżącej nie brał czynnego udziału w postępowaniu i nie zachowywał się jak pełnomocnik. Z akt tych wynikało wyraźnie, że strona przed organem I instancji działała osobiście, gdyż do niej kierowane były wszystkie pisma, w tym zawiadomienie o zakończeniu postępowania, przygotowanym projekcie decyzji oraz możliwości zapoznania z zebranymi materiałami i prawie złożenia wyjaśnień, a także decyzja z dnia 28 października 2013 r. i jej doręczane były wszystkie pisma. Organ nie mógł z urzędu traktować męża skarżącej jako pełnomocnika i domniemywać istnienia pełnomocnictwa w postępowaniu odwoławczym. Zachowanie strony jak i jej męża nie wskazywało, że wolą strony było zastępowanie jej w całym postępowaniu. Gdyby organ rozpoznał merytorycznie odwołanie, przyjmując, że jest dopuszczalne prowadzenie postępowania z udziałem męża skarżącej w oparciu o ww. dokument, którego nie można uznać za pełnomocnictwo obowiązujące przed Kolegium w sprawie odwołania, naraziłby się na zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, a zatem na zarzut złamania zasady przewidzianej w art. 123 § 1 O.p. Na powyższą ocenę nie mogła mieć wpływu okoliczność, że mąż skarżącej podpisał pismo z dnia 22 października 2013 r., stanowiące dodatkowe wyjaśnienia strony złożone w trybie art. 123 O.p., a więc wypowiedź strony co do zebranych dowodów i dokonanych ustaleń złożone w wyniku zapoznania się z aktami sprawy. Niezależnie od powyższego, przedmiotowe upoważnienie nie mogło zostać uznane za pełnomocnictwo w sprawie odwołania, gdyż w art. 137 § 3 O.p. dotyczącym obowiązku dołączenia pełnomocnictwa, mowa jest o "aktach sprawy". Są to akta konkretnego postępowania, które zakłada się z chwilą wszczęcia tego postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, na podstawie postanowienia z dnia 26 września 2014 r., nie zaś na podstawie deklaracji złożonej w imieniu skarżącej przez jej męża na podstawie upoważnienia z dnia 31 maja 2013 r. Oczywiste zatem jest, że przed dniem wszczęcia postępowania nie było jeszcze akt, a więc trudno przyjąć, że pełnomocnik mógł skutecznie legitymować się tym dokumentem obejmującym czynności sprzed wszczęcia postępowania, uprawniającym, jak wyżej wskazano, do zastępowania skarżącej w innej sprawie (w sprawie złożenia deklaracji). Mając powyższe na uwadze, za niezasadne Sąd uznał podnoszone w skardze zarzuty dotyczące wadliwego sprecyzowania wezwania i wprowadzenia w błąd skarżącej. W sprawie nie było podstaw faktycznych jak i prawnych aby nakładać na organ obowiązek ponownego wzywania strony do nadesłania pełnomocnictwa z inaczej sprecyzowanym jego zakresem. Na tym etapie postępowania bezzasadne było również podnoszenie na rozprawie przez pełnomocnika argumentów, że zauważył brak pełnomocnictwa podczas zapoznawania się z aktami sprawy I instancji oraz że sądził, iż wezwanie dotyczyło tego właśnie pełnomocnictwa. Przedłożone upoważnienie z 31 maja 2013 r. nie mogło zostać uznane za pełnomocnictwo do działania przed organem I instancji, z wyżej wskazanych względów – nie dotyczyło sprawy odwołania. Należało dodać, że to strona podejmuje decyzję czy chce, aby - w konkretnym postępowaniu, o wszczęciu którego otrzymała informację w postanowieniu - zastępował ją pełnomocnik. Strona również decyduje o zakresie pełnomocnictwa, który sama określa w dokumencie umocowującym. Jeśli podejmie taką decyzję, dokona odpowiedniego umocowania i pełnomocnictwo to zostanie złożone przez pełnomocnika do akt nowo wszczętej sprawy, dopiero od tej chwili zaktualizują się procesowe uprawnienia i obowiązki pełnomocnika w postępowaniu. Od tego momentu organ będzie też zobligowany doręczać wszystkie kolejne pisma w sprawie pełnomocnikowi. Jeżeli strona (jej pełnomocnik) dokumentu pełnomocnictwa nie przedłoży samodzielnie lub po wezwaniu organu, organ jest uprawniony wyciągać z tego tytułu skutki prawne, w tym w przypadku odwołania, określone w art. 228 § 1 pkt 3 O.p. W tych okolicznościach skoro organ prawidłowo uznał, że nie zostało wykonane wezwanie w trybie art. 169 § 1 O.p., bowiem nie nadesłano pełnomocnictwa wskazującego na zastępowanie strony w sprawie odwołania, to zasadne było wydanie postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia, na podstawie ww. art. 228 § 1 pkt 3 O.p. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz.1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.