I OSK 556/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 485/14 w sprawie ze skarg T.D. S.A. z siedzibą w K., J.K. oraz D.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz T.D. S.A. z siedzibą w K. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 485/14 w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną przez T.D.S.A. z siedzibą w K., J.K. oraz D.K. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [..] oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] czerwca 2013 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a w punkcie trzecim i czwartym zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [..] października 2010 r., znak: [..] Wojewoda Dolnośląski orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – [..] w W. – Etap II (odcinek od ulicy [..] do ulicy [..]). Decyzją tą dokonano podziału nieruchomości należącej do D.K. i J.K. położonej na terenie Miasta W. obręb [..], oznaczonej jako działka nr [..] na działki nr [..] oraz nr [..], a także działki nr [..] na działki nr [..] i nr [..]. Działka nr [..] o pow. [..] ha oraz nr [..] o pow. [..] ha, została przeznaczona na budowę ww. obwodnicy. Na działce nr [..] aktem notarialnym rep. A nr [..] z dnia [..] czerwca 2010 r. została ustanowiona służebność przesyłu na rzecz spółki E. S.A. z siedzibą w W. W związku z powyższą decyzją, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [..] września 2011 r. nr [..] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz D.K. w wysokości [..] zł oraz J.K. w wysokości [..] zł, a także na rzecz E. S.A. z siedzibą w W. w wysokości [..] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w W., obręb [..], oznaczonej jako działki [..] o pow. [..] ha oraz [..] o pow. [..] ha przeznaczonej na budowę [..] w W. – Etap II (odcinek od ulicy [..] do ulicy [..]). Wobec wniesionego przez D.K. i J.K. odwołania, decyzją z dnia [..] lutego 2012 r. nr [..] Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że rzeczoznawca majątkowy odmówił aktualizacji operatu szacunkowego dotyczącego wyceny przedmiotowej nieruchomości, co skutkuje koniecznością sporządzenia nowej wyceny. Decyzją z dnia [..] czerwca 2013 r., znak: [..] Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz D.K. w wysokości [..] zł oraz J.K. w wysokości [..] zł, a także na rzecz E. S.A. z siedzibą w W. w wysokości [..] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał Prezydenta Miasta Wrocławia do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D.K., J.K. oraz T.D. S.A. z siedzibą w K. (uprzednio E. S.A. z siedzibą w W.). Minister Infrastruktury i Rozwoju Decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r. znak: [..], uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] czerwca 2013 r. nr [..] w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Spółki Akcyjnej E. z siedzibą w W. w wysokości [..] zł i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz T.D. S.A. z siedzibą w K. za wygaszenie służebności przesyłu ustanowionej na nieruchomości położonej we Wrocławiu, obręb [..], oznaczonej jako działki [..] o pow. [..] ha oraz [..] o pow. [..] ha. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687) jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego ustanowiono ograniczone prawa rzeczowe, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna. Minister podniósł, że podstawą ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony zgodnie z treścią art. 134 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, operat ten nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiłyby jego wykorzystanie w celu ustalenia odszkodowania. Jednocześnie, w ocenie Ministra, zarzut braku ustalenia odszkodowania za wygaszone prawo służebności przesyłu należało uznać za nieuzasadniony, albowiem w toku rozprawy administracyjnej w dniu [..] września 2012 r. biegła stwierdziła, że prawo to nie obniża wartości nieruchomości w przypadku nieruchomości drogowych. Dodatkowo Minister wskazał, że z załączonego do odwołania wydruku KRS wynika, iż w dniu [..] maja 2011 r. została podjęta uchwała Walnego Zgromadzenia E. S.A. z siedzibą w K. w sprawie połączenia poprzez przejęcia spółki E. S.A. z siedzibą w K., jak również Walnego Zgromadzenia E. S.A. z siedzibą w K. w sprawie połączenia ze spółką E. S.A. z siedzibą w K. Również z ww. wydruku wynika, że następnie dokonano połączenia w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. w drodze przejęcia - spółki T.D. S.A. z siedzibą w K. spółki T.D.G.Z.E. S.A. z siedzibą w G. przez przejęcie całego majątku spółki przejmowanej na spółkę przejmującą. Uchwały zostały podjęte w dniu [..] września 2012 r. Tym samym należało przedmiotową decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] czerwca 2013 r. uchylić w części dotyczącej błędnego określenia nazwy strony, tj. T.D. S.A. i odmówić przyznania odszkodowania za wygaszenie prawa służebności przesyłu. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargi wnieśli J.K. (sygn. akt : I SA/Wa 826/14), D.K. (sygn. akt: I SA/Wa 827/14) oraz Spółka T.D. S.A. z/s w K. (sygn. akt: I SA/Wa 485/14). Na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy o sygn. akt I SA/Wa 485/14, I SA/Wa 826/14 i I SA/Wa 827/14 celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygania i prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 485/14. J.K. i D.K. w swoich (jednakowych) skargach zaskarżyli decyzję w części, tj. w zakresie w jakim utrzymano w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [..] czerwca 2013 r. Decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a., art. 12 ust. 5 w związku z art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej w zakresie dróg publicznych, art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1 i art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie obu skarżących operat szacunkowy nie został sporządzony w sposób prawidłowy, a Minister w sposób pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia bezpodstawnie zaakceptował działanie rzeczoznawcy kwitując jego działanie stwierdzeniem, że to rzeczoznawca samodzielnie dobiera transakcje. Tymczasem operat szacunkowy winien podlegać ocenie jak każdy inny dowód, zaś organ powinien podjąć wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, a także prowadzić postępowanie w sposób należyty i budzący zaufanie. Spółka T.D. S.A. z siedzibą w K. w swej skardze także zaskarżyła ww. decyzję w części, czyli w zakresie, w jakiej odmówiono ustalenia odszkodowania na jej rzecz za wygaszenie służebności przesyłu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuchyleniu decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której organ ten zaniechał czynności zmierzających do ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego. Jednocześnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1 i 1d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej w zakresie dróg publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na odmówieniu skarżącej odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa służebności przesyłu. W uzasadnieniu wskazała, że organ zaniechał podjęcia działań w celu ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia przysługującego jej prawa mimo ustawowego obowiązku jego wyceny, podczas gdy wartość tego prawa została określona w akcie notarialnym z dnia [..] czerwca 2010 r. na kwotę [..] zł. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za uzasadnione. Sąd podzielił zarzuty zawarte w skardze Spółki, zarówno w zakresie wskazanych naruszeń przepisów procedury, jak i przepisów prawa materialnego. Sąd zauważył, iż stosownie do art.12 ust.4c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ograniczone prawa rzeczowe ustanowione na nieruchomości, wygasają z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie zaś z treścią przepisu art.18 ust.1a w/w ustawy, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na których były ustanowione ograniczone prawa rzeczowe zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Skoro kwestią bezsporną jest, że na nieruchomościach, w stosunku do których toczy się niniejsze postępowanie, było ustanowione ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu, to organ naruszył treść wskazanych powyżej przepisów ustawy, gdyż nie dostrzegł, iż biegła nie określiła wartości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu, a jedynie wskazała, że nie ma ona wpływu na wysokość odszkodowania przyznanego współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości. Wobec uregulowania ustawowego - skoro wartość tych praw może mieć wpływ na wysokość odszkodowania, to tym samym operat szacunkowy stanowiący dowód w sprawie sporządzony został wadliwie i wymaga ponownego wykonania. Operat zawiera brak wpływający na jego końcowe wnioski, tj. nie zawiera wyceny ograniczonego prawa rzeczowego w postaci ustanowionej na przedmiotowych nieruchomościach służebności przesyłu. Sąd stwierdził wobec powyższego, iż organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, a zatem naruszyły przepisy procedury administracyjnej – art. 7, 77 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skierowanych do operatu przez pozostałych skarżących i wskazał na konieczność sporządzenia w sprawie kolejnego operatu obejmującego wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegającego na braku wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku postępowania biegła sporządzająca operat szacunkowy stwierdziła, że ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu nie obniża wartości nieruchomości, a ponadto nie wpływa na jej wartość. Zgodnie z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego. Z powołanych przepisów rozporządzenia, określającego kluczowe kwestie związane z wyceną praw do nieruchomości, jednoznacznie wynika, że ograniczone prawa rzeczowe uwzględniane są w procesie wyceny jeżeli wpływają na zmianę wartości nieruchomości. Skoro zatem w niniejszej sprawie biegła stwierdziła, że do takiej zmiany nie doszło, to błędnym byłoby ustalanie wartości tego prawa, jak również odszkodowania. W toku całego postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed Sądem nie wykazano, że wartość ograniczonego prawa rzeczowego wpływa na wartość nieruchomości. W załączonym do skargi T.D. S.A. akcie notarialnym z dnia [..] czerwca 2010 r. ustanawiającym służebność przesyłu wartość ograniczonego prawa rzeczowego określono na kwotę [..] zł, jednakże nie określono wpływu tego ograniczonego prawa rzeczowego na wartość nieruchomości, a skarżący nie był w stanie udowodnić tej okoliczności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy dokonał oceny całego materiału dowodowego, w tym również operatu szacunkowego i uznał, w granicach swobodnej oceny dowodów, że ustalenia biegłej są prawidłowe, a okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, zgodnie z przepisami art. 7, 77 i 80 k.p.a. Kwestia wartości ograniczonego prawa rzeczowego, jego wpływu na wartość nieruchomości oraz ustalenia z tego tytułu odszkodowania była szeroko analizowana na etapie postępowania przed organem wojewódzkim i te ustalenia zostały całkowicie przez organ odwoławczy podzielone. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.D. S.A. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz o zasądzenie kosztów postępowania podnosząc, że zgodnie z uregulowaniami art. 12 ust. 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyłączną podstawą do ustalania wysokości odszkodowania należnego służebnikowi za wygaszenie służącej mu wobec wywłaszczonego gruntu służebności przesyłu jest wyłącznie wartość tego ograniczonego prawa rzeczowego, a nie relacja wpływu tego prawa do wartości prawa własności wywłaszczanej nieruchomości. W ocenie Spółki organ stoi na całkowicie błędnym stanowisku, że relacja wartości wywłaszczanej nieruchomości do wartości wygaszonej służebności przesyłu jest sama w sobie zależnością, która warunkować ma wypłatę odszkodowania za wygaszone ograniczone prawo rzeczowe nie dostrzegając odrębnej płaszczyzny stosunku odszkodowawczego pomiędzy służebnikiem a Skarbem Państwa i konstytucyjnej zasady obligatoryjności odszkodowania w sytuacji wywłaszczenia jakiegokolwiek prawa dla beneficjenta tegoż prawa. Skoro operat szacunkowy nie wyliczał wartości odjętego skarżącemu prawa służebności przesyłu, to nie mógł być dowodem na ustalenie należnego skarżącemu odszkodowania. Istotnym zagadnieniem prawnym jest przy tym odpowiedź na pytanie, czy w świetle art. 12 ust. 5 ustawy drogowej w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 18 ust. 1a ustawy drogowej, w ogóle zasadne jest sporządzanie operatu szacunkowego ustalającego wartość wygaszanej służebności, skoro wartość ta została już umownie określona przez służebnika i właścicieli nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podmiotom, które utraciły własność nieruchomości albo wygasło im użytkowanie wieczyste lub ograniczone prawo rzeczowe na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4 specustawy drogowej), przysługuje odszkodowanie, w myśl art. 12 ust. 4f tej ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że "Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe". Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mającej odpowiednie zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Należy zatem przyznać słuszność stanowisku Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] grudnia 2013 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą do określenia wysokości należnego odszkodowania oraz wydania następnie decyzji na rzecz uprawnionych jest opinia rzeczoznawcy majątkowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt: I OSK 1246/08 "Obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji nie jest związany opinią. Dowód ten podlega swobodnej ocenie, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. (...). Zgadzając się z powyższym, należy stwierdzić, iż słusznie zauważył Sąd I instancji, że w postępowaniu przed organem II instancji nie wyjaśniono, czy sporządzona wycena, w oparciu o którą ustalono wysokość odszkodowania w sprawie, została sporządzona prawidłowo w części odnoszącej się do ustalenia wartości wygasłego prawa służebności przesyłu. Podzielić bowiem należy stanowisko Sądu, że istotnym elementem operatu szacunkowego jest ustalenie wartości służebności przesyłu, która stanowi podstawę do orzeczenia o wysokości przysługującego odszkodowania podmiotom wymienionym w art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Oparcie się na dowodzie, jakim jest operat szacunkowy, którego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji, z obowiązku oceny jego wiarygodności, ani nie odmawia organowi prawa do wystąpienia do rzeczoznawcy o udzielenie dodatkowych wyjaśnień, czy uzupełnienia operatu o niezbędne do orzekania elementy. Kontrola operatu pod względem jego prawidłowości jest możliwa i konieczna na podstawie art. 80 k.p.a., skoro zatem w operacie pominięto kwestię ustalenia wartości służebności przesyłu, to pozbawiono organ możliwości prawidłowego określenia w decyzji wysokości należnego odszkodowania. Odmawiając ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki T.D. S.A. z siedzibą w K. za wygaszenie służebności przesyłu na przejętej z mocy prawa nieruchomości, organy nie wykazały prawidłowości swojego stanowiska, w uzasadnieniu decyzji obu instancji opierając się jedynie na oświadczeniu rzeczoznawcy majątkowej złożonym na rozprawie administracyjnej w dniu 28 września 2012 r. Tymczasem zgodnie z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany do szczegółowej analizy każdego dowodu i każdej okoliczności w sprawie, a samo oświadczenie biegłego nie zastępuje obligatoryjnego elementu operatu szacunkowego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.