VII SA/Wa 1166/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego F. B. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Decyzja organu pierwszej instancji zapadła w postępowaniu wszczętym z urzędu ale w związku z pismem z dnia 16 lipca 2013 r. F. B., w którym wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych, wykonanych w latach 2009-2010 w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. O. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli, przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2013r., w ww. lokalu stwierdzono, że ten znajduje się na ostatniej kondygnacji ww. budynku i w 2010 r. został przeprowadzony cyt. "remont", obejmujący wymianę okien na nowe z zachowaniem tej samej konstrukcji, tj. okna drewniane skrzynkowe, wymieniono drzwi wewnętrzne i wejściowe do lokalu, wyburzono ścianę działową pomiędzy służbówką a pokojem, dokonano korekty podziału lokalu w części łazienkowej, wymieniono podłogi z pozostawieniem ślepej posadzki, i wygłuszono wełną mineralną, wykonano podest na ok. 1/3 powierzchni łazienki o wys. ok. 12 cm, podest wypełniono styropianem, jako wierzchnią warstwę zastosowano wylewkę betonową o grubości ok. 1 cm z wtopioną matą ogrzewania podłogowego. Ponadto wymieniono instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną, gazową bez ingerencji w piony, wykonano też remont ścian – wygładzono je i pomalowano. Podczas kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ ustalił, że ww. roboty budowlane zostały zrealizowane bez uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestorzy, tj. N. D. i D. L., podczas kontroli przedłożyli ocenę techniczną wykonanych robót remontowo-budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. [...] w W., sporządzoną przez mgr. inż. M.M., posiadającego uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, będącego członkiem [...] Okręgowej Izby inżynierów Budownictwa o nr. ew. [...]. Organ pierwszej instancji powołał się na wnioski końcowe zawarte w ocenie technicznej, cyt. "Stan techniczny przedmiotowego lokalu mieszkalnego po wykonaniu robót remontowych uznaje się za bardzo dobry. Wszelkie roboty remontowe przeprowadzono z odpowiednią starannością, zachowaniem zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. (...) Nie stwierdzono żadnych negatywnych następstw przeprowadzonych robót remontowych. Roboty prowadzone były zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną. Usunięcie ścianek działowych, jak i wszystkie przeprowadzone prace remontowe nie miały negatywnego wpływu na ogólny ustrój konstrukcyjny budynku, w którym znajduje się lokal". Organ wskazał,, że stosując się do jego wezwań zarówno inwestorzy, jak i administrator budynku, występujący w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej O. [...] w W., przedłożyli aktualne protokoły szczelności instalacji gazowej oraz protokoły z pomiarów rezystancji instalacji elektrycznej i wyłącznika różnicowo-prądowego w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. [...] w W., z których wynika, iż stan techniczny sprawności instalacji gazowej jest dobry, instalacja jest szczelna. Instalacja elektryczna jest sprawna, spełnia wymagania przepisów w zakresie ochrony przed porażeniem prądem elektrycznym, w zakresie rezystancji izolacji przewodów elektrycznych i została dopuszczona do dalszej eksploatacji. Zdaniem organu, postępowanie dowodowe pozwoliło na ustalenie, że w związku z prowadzonymi robotami nie doszło do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zgodnie zaś z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt: II SA/Gd 776/09, "w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, w żadnej mierze nie zmienia ono bowiem rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp.". Tym samy ustalone roboty budowlane, wykonane w lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku, należy zakwalifikować zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) jako przebudowę, która stanowi szczególny rodzaj wykonania robót budowlanych, mających m. in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczny pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. Organ wskazał, że przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane zastosowanie mają do samowolnie realizowanych robot budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowanego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wykonane roboty budowlane w lokalu nr [...] w budynku przy ul. O. [...] w W. nie ingerowały w konstrukcję budynku, dotyczyły natomiast ścian działowych oraz przebudowy instalacji sanitarnych bez naruszenia pionów, a także nowych instalacji sanitarnych, elektrycznej i gazowej, która – zgodnie z przedłożoną dokumentacją – jest szczelna. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz w sposób nienaruszający przepisów techniczno-budowlanych. Wobec tego organ stwierdził brak podstaw do zastosowania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ poinformował, że postępowanie odnośnie wyegzekwowania naprawienia ewentualnych szkód poniesionych przez właścicieli lokali sąsiednich powinno być dochodzone na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Podsumowując, organ stwierdził, iż dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej ww. robót stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i podlega umorzeniu. Po rozpoznaniu odwołania pełnomocnika F. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Roboty budowlane w lokalu nr [...] wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Zakwalifikować należy je, jako przebudowę lokalu w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, ponieważ w ich wyniku doszło do zmiany jego parametrów użytkowych. Kuchnia była oddzielnym pomieszczeniem, obecnie jest zlokalizowana w aneksie do jednego z pokoi, a w jej miejscu jest łazienka. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten zawiera jedną z podstawowych zasad prawa budowlanego, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 Prawa budowlanego i nie zawierają w swoim katalogu przebudowy obiektu lub lokalu co oznacza, że inwestorzy powinni uzyskać decyzję o pozwoleniu na ich wykonie wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestorzy wymaganej zgody nie uzyskali, co uzasadnia podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań mających na celu sprawdzenie prawidłowości ich wykonania oraz zgodności z przepisami prawa. W okolicznościach sprawy, zasadne było prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te mają zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ww. ustawy. Organ powiatowy prawidłowo zaniechał wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane, gdyż w chwili podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego roboty były w całości wykonane, a zgodnie z orzecznictwem sądowym wstrzymać można jedynie roboty budowlane będące w toku. Następnie, zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie, bowiem na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego brak jest jakichkolwiek podstaw do nałożenia na inwestorów wykonanych robót budowlanych jakichkolwiek obowiązków określonych przepisem art. 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1), a niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2), mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem organu wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa i nie powodują konieczności zobowiązania inwestorów do wykonania jakichkolwiek robót budowlanych celem doprowadzania inwestycji do stanu zgodnego z prawem, przez co postępowanie jest bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. zasadne jest w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt: IV SA 1137/97, przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem pierwszej instancji. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość wszczętego postępowania administracyjnego wynika z braku podstaw do wydania merytorycznej decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ jednocześnie zwrócił uwagę, że organ powiatowy naruszył przepis art. 10 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącemu udziału w sprawie jako strona. Naruszenie to nie mogło natomiast stanowić podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż skarżący wyraził swoje stanowisko w sprawie oraz odniósł się do ustaleń postępowania w treści wniesionego odwołania, a naruszenie ww. przepisów nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto, z przedłożonych przez skarżącego opinii technicznej wynika, iż w trakcie prowadzenia robót budowlanych w lokalu nr [...] skarżący wykonał roboty budowlane mające na celu zapobieżenie dalszemu ugięciu stropu, które wykonał na własny koszt. W sytuacji takiej skarżący może dochodzić roszczeń odszkodowawczych od inwestorów wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w trybie postępowania cywilnego, tam wykazując zasadność swojego roszenia, nie podlega ono bowiem ocenie w postępowaniu administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję złożył w dniu 22 maja 2014 r. (data stempla urzędu pocztowego) F. B., reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem tej decyzji; 2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w ramach tzw. "samowoli budowlanej" z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania; 3) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niedokładne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bezkrytyczne rozpatrzenie tak zebranego materiału dowodowego; 4) art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy, dlaczego dał wiarę opiniom sporządzonym przez M. M., pomimo to, że z dokumentów tych wynika, iż zostały one sporządzone jedynie na podstawie informacji przekazanych przez zlecających opinię, tj. osoby zainteresowane w uzyskaniu korzystnej opinii niezależnie od stanu faktycznego, a ocenom autorstwa M. M. posiadającego odpowiednie kwalifikacje odmówił waloru wiarygodności. Skarżący wniósł o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości oraz zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w szczególności art. 105 k.p.a., ale również art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Sąd, w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organ pierwszej instancji mimo braku zagwarantowania skarżącemu udziału w tym postępowaniu na prawach strony stwierdza, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi kwalifikowaną wadę procesową, będącą podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i to bez względu na to, czy miała ona, czy też nie miała wpływu na treść decyzji; wada ta nie może być konwalidowana przez organ odwoławczy. Sąd stwierdza, że organy orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwie zastosowały przepis art. 105 k.p.a., stwierdzając, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Nie sposób uznać, że wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie dotyczące robót budowlanych w opisanym powyżej zakresie było bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia w sytuacji, gdy brak jest sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a organ w świetle ustaleń faktycznych i prawnych stwierdza, że nie dysponuje materialnoprawnymi podstawami do wydania władczego rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę. Niniejszą sprawą administracyjną była kwestia legalności wykonanych w lokalu nr [...] robót budowlanych i ich wpływ na stan techniczny lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. [...] w W. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że z tego względu, iż wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Nie istnieją bowiem okoliczności, które powodowałyby brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sposób merytoryczny rozstrzygającej sprawę legalności wykonanych robót budowlanych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne – bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. W trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie może dojść do umorzenia postępowania z tej przyczyny, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające nałożenie na inwestora jakichkolwiek obowiązków przewidzianych tym przepisem prawa. Skoro takie okoliczności w sprawie mają miejsce, organ zobowiązany jest do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia - o odstąpieniu od nałożenia tych obowiązków. Dodatkowo Sąd zauważa, że w sytuacji, kiedy strony składają wnioski dowodowe, co do zasady organ ma obowiązek ich rozważenia. W przypadku odmowy waloru dowodowego któregoś z nich konieczne jest wnikliwe omówienie powodów, dla których tak przyjęto oraz dla których inny dowód znalazł akceptację organu. Ten wymóg wynika z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podziela zarzut skargi, że doszło do naruszenia ww. przepisu, gdy zważyć na brak odniesienia się do ogółu zgłoszonych w sprawie dowodów. Organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący do opracowania technicznego autorstwa mgr inż. M. M., ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że odmawia mu waloru dowodowego li tylko dlatego, że nie był oparty na oględzinach lokalu nr [...] i nie przedstawia obliczeń obciążeń. Obowiązkiem organu było merytoryczne odniesienie się do twierdzeń zawartych w ww. opinii. Sąd podziela stanowisko organu – roszczenia odszkodowawcze można dochodzić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Na marginesie Sąd zauważa, że nie bez znaczenia jednak dla ewentualnego postępowania odszkodowawczego może okazać się także postępowanie administracyjne, przeprowadzona w nim oceną dopuszczalności i prawidłowości przeprowadzonych robót, które miałyby być podstawą roszczeń cywilnoprawnych. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a.