II SA/Wa 866/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Adam Lipiński (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w S. z siedzibą w C. w przedmiocie nieważności uchwały: stwierdza, że uchwała w części dotyczącej następujących postanowień statutu: § 5 ust. 3 pkt 13, § 6 ust. 4 i § 10 została podjęta z naruszeniem prawa. Wojewoda [...] w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w S. z siedzibą w C. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 i 6 oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.), polegające na tym, że: 1) w § 5 ust. 3 pkt 13 statutu Rada Gminy uchwaliła, że GOK może prowadzić inną działalność gospodarczą. Instytucje kultury mogą prowadzić działalność ekonomiczną m. in. w formie wyodrębnionej działalności gospodarczej (np. handlowej czy usługowej) w celu uzyskania zysku, który będzie służył rozwijaniu podstawowej działalności statutowej. Rodzaj tejże działalności oraz postanowienia jej dotyczące winny być zatem szczegółowo określone w statucie. Wprawdzie Rada w § 5 ust.3 pkt 1-12 określiła różne rodzaje działalności gospodarczej, jednakże treść punktu 13, dopuszczającego "inną" działalność, czyni ten katalog otwartym i dowolnym, co jest niezgodne z treścią upoważnienia z art. 13 ust. 2 pkt 6 i pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Statut powinien określać w sposób konkretny rodzaj działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Brak w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej. Obligatoryjnym elementem statutu są także postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. 2) w § 6 ust. 4 statutu Rada Gminy przyjęła, że dyrektora GOK powołuje i odwołuje organizator na zasadach określonych w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Statut nadany jednostce kultury przez organizatora winien zawierać postanowienia w zakresie ustalonym w przepisie art. 13 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy. W punkcie 3 tego przepisu zawarty jest wymóg określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Z jego brzmienia wywieść należy, iż statut winien określać między innymi, czy organ zarządzający (dyrektor) jest wyłaniany w drodze konkursu, oraz na jaki okres ma być powołany. Statut instytucji kultury, jako akt prawa miejscowego o charakterze szczególnym zawiera regulacje prawne korzystające z pierwszeństwa przed innymi, mającymi charakter ogólny, toteż wyprzedza niejako w stosowaniu przepisy ustaw (tak: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7.07.2011 r. sygn. akt II SA/Sz 523/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30.01.2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 673/12). Rada Gminy S. częściowo spełniła delegację ustawową poprzez określenie organu zarządzającego Gminnym Ośrodkiem Kultury, wskazując w § 6 ust. 1 Statutu, że jest nim dyrektor, nie wykonała jednakże delegacji w zakresie określenia sposobu powołania dyrektora (np. w drodze konkursu ), ani też nie określiła terminu, na jaki miałby on być powołany (art. 13 ust. 2 pkt 3 i art. 15 ust. 2 ustawy). Nie spełnia powyższych wymogów zapis § 6 ust. 4, że "Dyrektora GOK- u powołuje i odwołuje organizator na zasadach określonych w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej". Przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem warunkować stosowania przepisów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu, (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 176/07). Rada Gminy była więc zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, w oparciu o które podjęła uchwałę, bowiem kwestie te zostały uznane przez ustawodawcę za niezbędne dla prawidłowego prowadzenia działalności przez jednostkę kultury. 3) w § 6 ust. 6 statutu Rada uchwaliła, że organizację wewnętrzną GOK określa regulamin organizacyjny nadany przez dyrektora po zasięgnięciu opinii organizatora. W myśl art. 13 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. 4) w § 10 Rada uchwaliła, że likwidacja GOK może nastąpić uchwałą Rady Gminy zgodnie z ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepisy art. 21a – art. 26 ustawy o działalności kulturalnej szczegółowo określają przyczyny i tryb likwidacji jednostek kultury. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podkreślił, iż Rada Gminy w swej działalności uchwałodawczej związana jest zasada legalizmu wynikająca z art. 7 i art. 92 Konstytucji RP, co oznacza, iż organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawnie określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organ stanowiący podejmujący akty prawne niższego rzędu niż ustawa musi również ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym jest wyznaczona przez przepis upoważniający. Za wadliwą należy więc uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Wojewoda nadmienił, iż pismem z dnia [...] września 2013 r. Wójt Gminy S. poinformował Wojewodę [...], że przedmiotowa uchwała zostanie zmieniona przez Radę Gminy we własnym zakresie do końca października 2013 r. Do dnia wniesienia niniejszej skargi Rada Gminy nie dokonała zmian w Uchwale. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie. Zarzuty skargi nie powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, a to z poniższych względów; W odniesieniu do zarzutu nr 1) wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury może zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Na tej podstawie w § 5 zaskarżonej uchwały wprowadzono szczegółowy katalog, w ramach którego GOK może wykonywać działalność gospodarczą. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że zawarcie w ust. 3 pkt 13 tego paragrafu możliwości prowadzenia "innej działalności gospodarczej" powoduje jego sprzeczność z przepisami prawa. Należy bowiem zauważyć, że ww. ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w powołanym art. 13 nie wymaga szczególnego sprecyzowania działalności, jaką instytucja mogłaby prowadzić zarobkowo. Naturalnie w celu kontroli działalności instytucji przez organizatora zalecanym być powinno, aby zapisy statutu w tej kwestii były klarowne, wydaje się jednak, że zaskarżona uchwała spełnia ten wymóg, gdyż zgodnie z § 4 statutu "celem GOK-u jest prowadzenie wielokierunkowej działalności rozwijającej i zaspakajającej potrzeby kulturalne mieszkańców oraz upowszechnianie, promocja lokalnej kultury, a także koordynowanie działalności placówek kultury na terenie gminy (biblioteki, świetlice) i współpraca ze szkołami, przedszkolami, fundacjami, stowarzyszeniami i innymi podmiotami gospodarczymi w dziedzinie działań kulturalnych". Zgodnie natomiast z § 5 ust. 4 uzyskane środki finansowe z zadań określonych w ust. 3 wspierają działalność GOK-u, co oznacza, że każda forma działalności podejmowanej przez GOK musi być zgodna z celem wskazanym w ust. 4 oraz kierunkami działań instytucji kultury wynikającymi z przepisów prawa oraz powodów ich powołania. Powyższe powoduje, że wbrew opinii strony skarżącej, GOK nie dysponuje dowolnością w wyborze działalności, którą mógłby ewentualnie prowadzić. W odniesieniu natomiast do zarzutów dotyczących § 6 statutu należy podkreślić, że realizując wymóg ustawowy uchwała zawiera zapis o podmiocie uprawnionym do powołania organów instytucji. Co zaś tyczy się braku konkretnych informacji o formie powołania przyjąć należy, że skoro wskazano w niej właściwy do powołania organ to mógłby on we własnym zakresie określić sposób przeprowadzenia wyboru oraz nawiązania stosunku pracy, zatem brak w zakresie procedury powołania uznać można za nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, przez co samodzielnie nie powinien on spowodować stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Co zaś tyczy się pozostałych zarzutów odnoszących się do § 6 statutu tj. kwestii związanych z określeniem regulaminu organizacyjnego oraz likwidacji instytucji kultury wskazać należy, że powołane zapisy uchwały nie stoją w sprzeczności z powołanymi przez Skarżącego przepisami ustawy, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności uchwały na tej podstawie. Rada Gminy nadmieniła, iż przedstawiciele Urzędu Gminy S. podjęli starania o ponownym przedstawieniu statutu Radzie Gminy, celem zmiany zakwestionowanych zapisów kwestionowanych przez Wojewodę i uchwała w sprawie zmiany statutu Gminnego Ośrodka Kultury w S. z siedzibą w C. została uwzględniona w programie sesji Rady Gminy S. zwołanej na dzień [...] lutego 2014 r. W trakcie sesji Rada Gminy S. zmieniła jednak zaproponowany przez Wójta Gminy porządek obrad, wyłączając z niego kwestię zmiany przedmiotowej uchwały, przy czym organ wykonawczy Gminy nie miał wpływu na decyzję radnych o rezygnacji ze zmiany uchwały mimo zastrzeżeń Wojewody. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody [...] z uwagi na upływ czasu, który upłynął od podjęcia przez Radę Gminy S. przedmiotowej uchwały do rozprawy, zmodyfikowała skargę wnosząc o stwierdzenie wydania przedmiotowej uchwały z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w zmodyfikowanej postaci zasługuje na uwzględnienie w części, dotyczącej postanowień § 5 ust. 3 pkt 13, § 6 ust. 4 i 6 oraz § 10 statutu Gminnego Ośrodka Kultury w S. z siedzibą w C. Sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek. Na zasadzie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej). Organy samorządu terytorialnego w swej działalności uchwałodawczej związane są zasadą legalizmu wynikająca z art. 7 i art. 92 Konstytucji RP, co oznacza iż jako organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawnie określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organ stanowiący podejmujący akty prawne niższego rzędu niż ustawa musi również ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym jest wyznaczona przez przepis upoważniający. Za wadliwą należy więc uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Aktem prawa miejscowego jest także statut instytucji kultury. Art. 53 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Terminu takiego nie wprowadza także art. 93 ust. 1 §. Zatem organ nadzoru może zaskarżyć do sądu administracyjnego akt prawa miejscowego w każdym czasie obowiązywania danej uchwały lub zarządzenia. Unormowania zawarte w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz analogiczne w art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 82c ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim należy ocenić jako przepisy szczególne, które regulują przedmiotową kwestię odmiennie (nie określają żadnego terminu ograniczającego czasowo organ nadzoru przy wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego) od podstawowego trybu zaskarżania aktów i czynności do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2005 r. OSK 1575/04; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. II OSK 320/05; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05. Przedmiotowa skarga została wniesiona przez Wojewodę [...] w kwietniu 2014 r., jednak od chwili uchwalenia przez Radę Gminy S. kwestionowanych zapisów statutu Gminnego Ośrodka Kultury w S. z siedzibą w C. - to jest od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia niniejszej rozprawy upłynął ponad rok. W tej sytuacji sąd administracyjny nie może stwierdzić nieważności uchwały, jest on natomiast władny orzec o niezgodności z prawem tej uchwały (porównaj postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 199 r. II SA 75/94). Dlatego w niniejszej sprawie, pomimo, iż waga poszczególnych zarzutów skargi jest różna – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jedynie o niezgodności z prawem kwestionowanych zapisów statutu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie byłoby zasadne uchylanie w całości uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w S. z siedzibą w C., skoro jedynie niektóre zapisy w przedmiotowym statucie to jest § 5 ust. 3 pkt 13, § 6 ust. 4 i 6 oraz § 10 są wadliwe. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut musi zawierać: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Zatem prawidłowy statut danej instytucji kultury powinien obowiązkowo w sposób zgodny z powyższym przepisem regulować wymienione w tym przepisie zagadnienia. Z tych też względów umieszczanie w statucie Gminnego Ośrodka Kultury w S. z siedzibą w C. zapisu § 10 jest po pierwsze zbędne (art. 13 ust. 2 nie zawiera wymogu wskazywania zasad likwidacji danej instytucji kultury), po drugie, na co trafnie wskazuje Wojewoda [...], zapis § 10 nie wyczerpuje całokształtu zagadnienia likwidacji instytucji kultury. Powyższa wada nie stanowi w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istotnego naruszenia prawa, ale zapis zbędny. Również takim zbędnym postanowieniem statutu jest wskazany w skardze § 5 ust. 3 pkt 13 statutu. Zapis umożliwiający prowadzenie przez GOK innej działalności gospodarczej niż działalność wskazana w pkt 1 – 12 jest niepotrzebny. Jeżeli Rada Gminy uzna, iż wskazane jest poszerzenie dotychczasowej działalności o inną, nie wskazaną w statucie działalność, to będzie musiała podjęć w tej materii stosowną uchwałę. Uchwała ta będzie musiała być podjęta również w sytuacji pozostawienia zapisu § 5 ust. 3 pkt 13 statutu, albowiem do rozpoczęcia każdej działalności niezbędne jest konkretne jej określenie. Zatem umieszczenie w statucie zapisu o treści, iż GOK może prowadzić inną działalność gospodarczą, nie daje prawa do prowadzenia każdej nieokreślonej wcześniej imiennie w statucie działalności. Z tych względów pkt 13 omawianego postanowienia statutu jest zbędny i nic nie wnoszący. Podkreślenia wymaga tu także, iż zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 2) ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut danej jednostki kultury powinien określać konkretny zakres działalności. Wady zawarte w uregulowaniach § 6 statutu (zwłaszcza dotyczące pkt 4) są o wiele poważniejsze. Dotyczą istotnych naruszeń prawa. Gminny Ośrodek Kultury w S. z siedzibą w C. nie został uwzględniony w wykazie samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 lipca 2012 r. z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu) o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zatem zgodnie z treścią art. 15 i art. 16 tej ustawy Rada Gminy S. miała w powyższej materii swobodę co do sposobu wyłaniania dyrektora GOK. W § 6 ust. 4 statutu wybrano opcje powołania dyrektora przez organizatora i ta część powyższego zapisu jest prawidłowa i czytelna. Ze sformułowania "Dyrektora GOK powołuje i odwołuje organizator..." jednoznacznie wynika zrezygnowanie przez Radę Gminy S. z przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia dyrektora GOK. Jednakże, skoro zdecydowano się na taką opcje, to w statucie należało dodać, iż powołanie takie następuje po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Bark tego zapisu godzi w opiniotwórczą rolę powyższych organizacji i stanowi istotne naruszenie treści art. 15 ust. 1 ustawy. Również w § 6 statutu należało uwzględnić istotny zapis zwarty w art. 15 ust. 5 ustawy. Odwołanie się w dalszej części § 6 pkt 4 statutu do przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest błędne. W tym aspekcie celne jest stwierdzenie Wojewody [...] zawarte w skardze, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych i organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem warunkować stosowania przepisów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu, (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 176/07). Także w § 6 pkt 6 statutu pominięto obowiązek zasięgnięcia stosownych opinii Rady Gminy S., organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Najlepiej było by obecną treść § 6 pkt 6 statutu zastąpić odpowiednią treścią art. 13 ust. 3 ustawy. Z tych wszystkich wskazanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji wyroku.