II SA/Bd 713/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...]Wojewody [...]z dnia[...]maja 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. stwierdził nieważność uchwały nr XL/292/2014 Rady Gminy Grudziądz z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska, gmina Grudziądz. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w celu oceny jej zgodności z przepisami prawnymi w dniu 7 kwietnia 2014 r. Organ nadzoru ustalił, że w/w uchwała narusza przepisy: 1) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez brak spójności między częścią tekstową a rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) art. 15 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy poprzez brak rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Organ nadzoru, po dokonaniu analizy przedmiotowej uchwały stwierdził brak spójności tekstu uchwały i załącznika nr 1 do niniejszej uchwały (załącznika graficznego), bowiem na załączniku graficznym został wyznaczony teren oznaczony symbolem 1RM, który oznaczony został jako "teren zabudowy zagrodowej", z kolei w § 4 ust. 2 tiret pierwsze przedmiotowej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem RM (teren przeznaczony pod zabudowę zagrodową), który nie występuje na rysunku planu miejscowego, zostały określone ustalenia ogólne dla w/w terenu (§ 5 - § 16 uchwały). Natomiast w § 17 uchwały ustalono ustalenia szczegółowe dla terenu 1RM (teren zabudowy zagrodowej). Wojewoda podał, że Rada Gminy Grudziądz wprowadziła w § 17 pkt 2 przedmiotowej uchwały podział terenu 1RM na działki zagrodowe o minimalnej powierzchni 3000 m2, na których obowiązuje realizacja jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynków inwentarskich, gospodarczych i garażowych, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z treści przywołanego wyżej zapisu uchwały zdaniem organu nadzoru wynika, że na terenie oznaczonego symbolem 1RM wprowadzono jako przeznaczenie podstawowe dwie sprzeczne funkcje, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową. W ocenie Wojewody ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą, rozłącznych funkcji, w tym przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, stoi z sprzeczności z zapisami art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 pkt 1 cyt. ustawy, który przyjmuje ład przestrzenny za podstawę działań planistycznych, z uwagi na diametralnie różny sposób użytkowania tych terenów. Zagospodarowanie terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przede wszystkim z punktu widzenia urbanistycznego, lecz również funkcjonalnego, stanowi funkcję rozłączną i sprzeczną z produkcją rolniczą. Stosownie do § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W związku z wyjątkowym charakterem regulacji § 9 ust. 4 powołanego rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega ona wykładni ścieśniającej, która ponadto - jako zawarta w akcie podustawowym - nie może pozostawać w sprzeczności z regulacją art. 15 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy. W ocenie organu nie można przyjąć, że na podstawie § 9 ust. 4 w/w rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne jest, wbrew treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1329/05). Organ nadzoru podkreślił także, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), przeznaczenie gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy I - III, na cele nierolnicze wiąże się z koniecznością uzyskania właściwej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Ustalone w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie stanowią funkcji tożsamych ani wzajemnie się uzupełniających. W konsekwencji dopuszczenie realizacji na terenie oznaczonym symbolem 1RM użytkowania rolniczego oraz wprowadzenia funkcji pozarolniczej (mieszkaniowej jednorodzinnej) stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Rada Gminy Grudziądz wnosząc o jego uchylenie. Wójt reprezentujący Radę rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody zarzucił naruszenie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, poz. 645, 1318, z 2014 r. poz. 379 ) poprzez przekroczenie terminu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz naruszenie prawa rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez błędną interpretację, niezgodną z przepisami, pojęcia "zabudowa zagrodowa", a także nadinterpretację przepisów prawnych zawartych w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ). W uzasadnieniu skargi organ podał, że w dniu 4 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt Gminy Grudziądz, pismem z dnia 02 kwietnia 2014 r. przedstawił Wojewodzie uchwałę Nr XL/ 292/2014 z dnia 31 marca 2014 r., w celu oceny jej zgodności z przepisami prawnymi. W ocenie skarżącego organ nadzoru naruszył prawo ustawy o samorządzie gminnym przywołując treść art. 91 ust. 1 tejże ustawy. W jego ocenie Wojewoda przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze wydał w 33 dniu, licząc od dnia dostarczenia uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do terminowości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, że doręczenie uchwały Nr XL/292/2014 z dnia 31 marca 2014 r. nastąpiło w dniu 7 kwietnia 2014 r., natomiast doręczenie dokumentacji prac planistycznych nastąpiło w dniu 4 kwietnia 2014 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto natomiast w dniu [...] r. Zdaniem organu nadzoru bieg terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje z dniem doręczenia uchwały, a kwestia doręczenia organowi nadzoru materiałów planistycznych jest, co prawda związana z obowiązkiem ustawowym wynikającym z art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak dla spełnienia przesłanki doręczenia uchwały w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i rozpoczęcia biegu terminu na wydanie rozstrzygnięcia przez wojewodę pozostaje nieistotna. Podczas rozprawy przed tut. Sądem pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że popiera skargę wraz z argumentacją w niej zawartą. Podkreśliła, że przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. dołączono zarówno dokumentację planistyczną jak i zaskarżoną uchwałę. Pełnomocnik zaprzeczyła okoliczności, iż osobno doręczono uchwałę, a osobno dokumentację planistyczną, gdyż doręczała tą dokumentację wraz z uchwałą osobiście. Pełnomocnik oświadczyła, iż data doręczenia wynika z prezentaty daty doręczenia znajdującej się na kopii dokumentu doręczenia. Wojewoda w ocenie pełnomocnika nie może dysponować dowodem doręczenia uchwały w innej dacie niż w dniu 4 kwietnia 2014 r. jednocześnie zaprzecza stanowisku w tym względzie zawartemu w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwana dalej jako "p.p.s.a.," wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – zwana dalej u.s.g.) stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przechodząc do oceny skargi wniesionej przez Radę Gminy Grudziądz w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu formalnego skargi, który w razie uwzględnienia skutkowałby stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego. Otóż zarzucono Wojewodzie, że wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z przekroczeniem ustawowego terminu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W związku z tym należy wskazać, iż stosownie do treści art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3). W ocenie Sądu skarga jest zasadna z powodów formalnych. W myśl art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Art. 91 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy). W postępowaniu między gminą a wojewodą znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy). Po upływie 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały jego upoważnienie do stwierdzenia jej nieważności wygasa. W takim wypadku może on jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skład orzekający stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło po upływie ustawowego terminu, wskazanego w art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. Na mocy tej regulacji, o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, w całości lub w części, orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia w trybie określonym w art. 90. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 201/10 (LEX nr 595310), do obliczania 30 - dniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a zwłaszcza jego art. 57, który reguluje wyłącznie sposób obliczania i warunku zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Po upływie tego terminu kompetencja nadzorcza wygasa, co oznacza, że termin ten nie może być przedłużony, zaś zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może wówczas zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Pogląd taki zajął też NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1216/08 (LEX nr 533146). Mając na uwadze jednolitość orzecznictwa, skład orzekający w niniejszej sprawie przychylił się do powyższego poglądu, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu Wojewody. Mianowicie jak ostatecznie ustalono tj. w oparciu o oświadczenia złożone na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 21 października 2014 r., pismo Wójta Gminy Grudziądz z dnia 2 kwietnia 2014 r. oraz pismo z dnia 18 czerwca 2014 r. skierowane z Biura Kadrowo – Organizacyjnego [...] Urzędu Wojewódzkiego do Dyrektora Wydziału Infrastruktury tegoż Urzędu zawarte w aktach administracyjnych sprawy, z uwagi na wpływ uchwały Rady Gminy w Grudziądzu Nr XL/292/2014 z dnia 31 marca 2014 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 4 kwietnia 2014 r., ustawowy 30 - dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął w dniu 4 maja 2014 r. Należy również zaznaczyć, że z przedłożonej dokumentacji wynika, że w dniu 4 kwietnia 2014 r. uchwała wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego wraz z dokumentacją planistyczną a nie jak to błędnie przedstawiono w odpowiedzi na skargę, iż uchwała wpłynęła do Urzędu w dniu 7 kwietnia 2014 r. Tymczasem zaskarżony akt nadzoru został wydany w dniu 7 maja 2014 r., a zatem z uchybieniem 30 – dniowego terminu do jego wydania. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że nadanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło za pośrednictwem poczty, dopiero w dniu 08 maja 2014 r., co potwierdza datownik poczty. W tym stanie rzeczy skarga musiała odnieść skutek, niezależnie od oceny trafności podniesionej w niej argumentacji co do braku podstaw do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 289/04, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę rozpoczyna bieg w dacie doręczenia kwestionowanej uchwały, a nie od dnia doręczenia niezbędnych do oceny jej legalności materiałów planistycznych, a jeżeli wojewoda stwierdza, że do oceny legalności uchwały niezbędne są określone materiały planistyczne to winien do nich sięgnąć przy pomocy dostępnych mu środków prawnych w trakcie trwania postępowania nadzorczego mieszczącego się w terminie 30 dni od dnia przedłożenia uchwały przez wójta. Uchybienie przez Wojewodę terminowi z art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2007 r., II SA/Po 39/07) i zwalnia Sąd z analizy innych zarzutów skargi, zwłaszcza zarzutów merytorycznych. Spór co do wykładni prawa podlegać będzie rozstrzygnięciu w razie wniesienia skargi przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. i nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Ponadto na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 21 października 2014 r. Sąd postanowił na podstawie art. 35 p.p.s.a. odmówić H. G. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika strony skarżącej. Na zapytanie Sądu H. G. wyjaśnia, że nie jest pracownikiem Gminy Grudziądz, prowadzi własną działalność gospodarczą w ramach której, w oparciu o umowę podpisaną z gminą, przygotowywała projekt planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią przywołanego wyżej przepisu art. 35 § 1 pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (art. 35 § 2). Stwierdzić trzeba, iż kwestia związana z reprezentowaniem stron postępowania jest przez ustawodawcę limitowana poprzez wymienienie określonych osób dopuszczonych do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 35 p.p.s.a.). Osoby te, w wypadku podmiotów np. nieposiadających osobowości prawnej, dopuszczono do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ze względu na jej zatrudnienie w takiej jednostce. Uzasadnienie takiego działania ustawodawcy należy upatrywać w istnieniu szczególnej więzi pomiędzy taką osobą a pracodawcą, tj. w stosunku pracy i wyróżniającym go stosunkiem podległości lub zależności służbowej niezbędnej do reprezentowania interesów pracodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II GSK 813/10, niepubl.). To właśnie istnienie tego szczególnego stosunku prawnego pomiędzy tymi podmiotami, którego treść została określona przepisami prawa pracy, pozwala pracodawcy na powierzenie reprezentowania swoich interesów i ich zabezpieczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym pracownikowi. W przypadku H. G. brak takiego stosunku skutkował o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika strony skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt. 1.