II OSK 1032/15

Dnia 18 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 944/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku oddala skargę kasacyjną. II OSK 1032/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. M. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku "[...]", zlokalizowanego na działce nr 7/5 w miejscowości J., gm. S.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w pierwotnym kształcie budynek "[...]", wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 15 kwietnia 1997 r. miał wymiary 8,70x6,30 i powierzchnię zabudowy 54,81 mkw. Budowa obiektu o takich wymiarach została zakończona 28 maja1998 r. Po podziale terenu inwestycji budynek znalazł się na działce o numerze 7/5, której właścicielem jest skarżący M. M., który w okresie od 1997 r. do 2009 r. budynek samowolnie rozbudowywał, dobudowując nowe elementy. Obecnie powierzchnia zabudowy wynosi 235,70 mkw., a wraz z tarasem zewnętrznym 320,10 mkw. Organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 23 października 2009 r. wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy budynku i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowolnie rozbudowanej części obiektu. Skarżący przedłożył dokumenty pozwalające na zalegalizowanie robót i w dniu 30 czerwca 2010 r. organ wydał postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji w dniu 30 sierpnia 2010 r., a skarga inwestora wywiedziona do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., II SA/Bk 717/10. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1539/11 oddalił skargę kasacyjną inwestora od powyższego wyroku. Z uwagi na fakt, że inwestor nie dokonał wpłaty opłaty legalizacyjnej nałożonej na skarżącego, organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazującą rozbiórkę części budynku "[...]" rozbudowaną samowolnie. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że realizacja inwestycji w warunkach samowoli budowlanej jest poza sporem, co potwierdzają zapadłe w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych. Niewątpliwy też jest fakt, że inwestor nie uiścił opłaty legalizacyjnej, co musiało doprowadzić do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku M. M. podniósł, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej doprowadzi do upadłości prowadzoną przez niego działalność oraz powiększy i tak wysokie w tym regionie bezrobocie. Stwierdził, że organ II instancji nie rozpatrzył sprawy od nowa, czym naruszył obowiązek organu odwoławczego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił, że orzeczony nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego "[...]" jest konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, stanowiącej warunek zalegalizowania samowolnej rozbudowy obiektu, której popełnienie zostało w sprawie ustalone w sposób ostateczny i prawomocny na wcześniejszych etapach postępowania. Wcześniejsze ustalenia organu nadzoru budowlanego przesądziły zarówno kwestię popełnienia samowoli budowlanej, jej rozmiar, jak i warunki zalegalizowania samowolnej rozbudowy obiektu, a zatem kwestionowanie na obecnym etapie wcześniejszych, wyżej wymienionych a wiążących dla niniejszej sprawy ustaleń, bezprzedmiotowe. Wystosowane do skarżącego w kwietniu 2014 r. wezwanie do uiszczenia opłaty legalizacyjnej pod rygorem wydania decyzji o rozbiórce samowolnie rozbudowanej części obiektu budowlanego, miało miejsce po prawomocnym przesądzeniu faktu popełnienia samowoli i obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 375.000 złotych. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący opłaty legalizacyjnej nie uiścił. Powyższe skutkować musiało wydaniem nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części obiektu budowlanego stosownie do treści art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 49 ust. 3, zdanie końcowe, wyraźnie stanowi, że decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Decyzja orzekająca o rozbiórce części obiektu budowlanego jest czytelna co do zakresu elementów podlegających rozbiórce. Jak trafnie zauważył organ nadzoru budowlanego, w poprzednim postępowaniu został ustalony w sposób ostateczny i prawomocny zakres popełnionej samowoli, gdzie stwierdzono, że legalnie powstała jedynie część obiektu o wymiarach 8,70 m x 6,30 m i powierzchni zabudowy 54,81 mkw. Rozbudowana ponad tę powierzchnię zabudowy część obiektu mini - baru jest samowolą budowlaną. Utrzymany w mocy nakaz rozbiórki uczynił integralną częścią decyzji załącznik graficzny, na którym kolorem czerwonym oznaczona została część obiektu budowlanego objęta nakazem rozbiórki. W tej sytuacji zarzut niejasności zakresu orzeczonego nakazu rozbiórki należało uznać za niezasadny. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że do postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej nie znajduje zastosowania zasada uwzględnienia interesu społecznego, jak również słusznego interesu stron, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odniósł się do kwestii prawidłowości ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz braku ustalenia dokładnego czasu powstania samowoli budowlanej oraz automatycznego przyjęcia, że dopuścił się jej M. M., a nie poprzedni właściciel. W treści art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane mowa jest o "wymierzaniu kary", która w demokratycznym państwie prawa nie może być nadmierna ani stosowana do osoby, która nie dopuściła się naruszenia prawa. Ustalenie precyzyjnej daty powstania samowoli ma znaczenie o tyle, że M. M. nabył zajazd wraz z parkingiem w roku 2006. Skarżący kasacyjnie podał, że wydając wyrok WSA pominął zasadę uwzględnienia interesu obywateli oraz słusznego interesu stron. Powołując takie argumenty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jednak z uwagi na fakt, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w petitum skargi, jaki to konkretnie przepis miałby zostać naruszony, zarzut nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stała się decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku. Wyjaśnienia wymaga, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 w z w. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, które nakładają na organ obowiązek wydania decyzji o rozbiórce samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego w sytuacji, gdy mimo prowadzonego postępowania legalizacyjnego nie została uiszczona opłata legalizacyjna. Tymczasem formułując podstawy skargi kasacyjnej jej autor powołał się na naruszenie przepisów prawa materialnego, jednak nie wskazał konkretnie na żaden przepis prawa materialnego, tym bardziej na naruszenie przepisów stanowiących podstawę wydania skarżonej decyzji. Powyższe czyni niemożliwym zarówno ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej z użyciem jurydycznej argumentacji, jak również ocenę zaskarżonego orzeczenia pod kątem prawidłowości zastosowania czy wykładni przepisów prawa materialnego. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne zwrócić uwagę, że sformułowana podstawa kasacyjna, jak i jej uzasadnienie, jest wierną kopią skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 maja 2014 r., II SA/Bk 1115/13, który zapadł w sprawie ze skargi na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 4 października 2013 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że autor skargi kasacyjnej będący adwokatem, a więc profesjonalnym pełnomocnikiem, podnosząc okoliczności związane wyłącznie z prawidłowością ustalenia opłaty legalizacyjnej w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, nie dostrzega odrębności między tymi postępowaniami. Decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części obiektu na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane jest jedynie konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej w innym, wcześniejszym postępowaniu. Powoływanie się zatem na jakiekolwiek okoliczności związane z wysokością opłaty legalizacyjnej w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki jest nieskuteczne. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że Sąd błędnie przyjął, że "do postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej nie znajduje zastosowania zasada uwzględnienia interesu społecznego, jak również słusznego interesu stron, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.", stwierdzić wypada w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OSK 2390/14, że "z przepisów dotyczących opłaty legalizacyjnej wynika, że nie jest ona egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (...). Opłata legalizacyjna jest zatem warunkiem zalegalizowania samowolnie postawionego obiektu budowlanego i powinna być uiszczana przez aktualnego właściciela obiektu budowlanego, gdyż to aktualny właściciel obiektu budowlanego jest zainteresowany tym, aby obiekt ten nie został rozebrany. Aktualny właściciel samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego powinien zdecydować, czy korzystne jest dla niego uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy też rozebranie obiektu budowlanego (...)". Stworzenie przez ustawodawcę możliwości zalegalizowania samowolnie wybudowanych obiektów uwzględnia zatem interes strony, która sama decyduje, czy z możliwości tej skorzystać. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.