II SAB/Rz 59/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy z wniosku K. G. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego [...] do udzielenia informacji publicznej w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie ma charakteru rażącego; III. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego [...] na rzecz skarżącego K. G. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.G. jest bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że pismem przesłanym drogą elektroniczną z dnia [...] czerwca 2014r. skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w [...] (na adres e-mail wskazany na stronie internetowej tego sądu) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dat urodzenia i miejscowości zamieszkania wszystkich sędziów tego sądu z rozbiciem na poszczególne wydziały. Informacja zwrotna miała zostać udzielona w formie elektronicznej - na adres e-mail wnioskodawcy. W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie przesłanym drogą elektroniczną z dnia [...] lipca 2014r. wskazał, że objęte wnioskiem dane nie stanowią informacji publicznej. Informacją publiczną mogłaby być jedynie informacja o wieku sędziego i o tym, czy mieszka w miejscowości będącej siedzibą sądu, czy poza nią. Organ dodał, że wnioskodawca może uzyskać te informacje po złożeniu stosownego wniosku. K.G. reprezentowany przez adwokat M.T. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014r. Organowi temu zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1) art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 782), zwanej dalej "ustawy" przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie wskutek przyjęcia, że data urodzenia sędziego i miejscowość jego zamieszkania nie stanowią informacji publicznej, 2) art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy przez ich niezastosowanie mimo, że objęte żądaniem wniosku dane stanowią informacje publiczne Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odnośnie I zarzutu skarżący odwołał się do pojęcia informacji publicznej ustawodawca określonego w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ww. ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje. Mając na uwadze, że prawo do informacji publicznej, w świetle art. 61 Konstytucji RP jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej uznać należy, że informacja o dacie urodzenia sędziego jest informacją mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej. Wyznacza ona wiek sędziego zakreślając cezurę czasową pełnienia funkcji sędziego. Odwołując się uregulowań zawartych w art. 61 § 1 pkt 5, art. 69 § 1ustawy z dnia z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 427 ze zmianami) określających minimalny i maksymalny wiek sędziego sądu rejonowego wskazał, że bez znajomości pełnej daty urodzenia sędziego nie jest możliwe ustalenie kiedy dokładnie sędzia nabył uprawnienia do powołania na sędziego, jak i dokładnej daty nabycia przezeń uprawnień do przejścia w stan spoczynku. Informację publiczną stanowią także dane o miejscowości zamieszkania sędziów, co wynika z brzmienia art. 95 wymienionej wyżej ustawy. Z cytowanego powyżej przepisu wynika, że informacja o miejscowości zamieszkania sędziego ma ścisły związek z pełnieniem przezeń funkcji publicznej i nie pozostaje bez wpływu na warunki jej wykonywania. Należy mieć bowiem na uwadze, że dojazdy z miejsca zamieszkania do siedziby sądu i z powrotem są uciążliwe i czasochłonne, co może rzutować na jakość wykonywanej pracy. Nadto dojazdy generują należności zwiększające wydatki budżetowe sądu (które w całości finansowane są ze środków publicznych). Im większa odległość od miejscowości zamieszkania sędziego do miejscowości będącej siedzibą sądu, tym większy jest negatywny wpływ na jakość pracy sędziego i tym większe są wydatki ponoszone ze środków publicznych na pokrycie kosztów dojazdu. Dostrzegł to również prawodawca ustalając regułę zamieszkania sędziego w miejscu pełnienia służby i dopuszczając od niej jedynie uzasadnione odstępstwa. Skarżący żąda udostępnienia informacji publicznej polegającej na wskazaniu miejscowości zamieszkania sędziów celem ustalenia którzy z nich zamieszkują w miejscu pełnienia służby, a którzy poza nią i w jakiej odległości od sądu, bowiem jego zamiarem jest ustalenie skali tych odstępstw, a przyszłości skali wydatków z tym związanych. Niewątpliwie więc dane o miejscowości zamieszkania sędziów mają znaczenie dla kształtowania wiedzy i poglądu o funkcjonowaniu Sądu Rejonowego, co pozostaje w związku z wartością, jaką jest jawność i przejrzystość funkcjonowania osób sprawujących funkcje publiczne, a także instytucji jaką jest sąd. W zakresie zarzutu II skarżący podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy w formie czynności materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie do dnia wnoszenia niniejszej skargi organ nie udostępnił żądanej informacji w formie czynności materialno - technicznej (art. 13 ust. 1 ustawy), ani też nie wydał decyzji odmownej (art. 16 ust. 1 ustawy). W konsekwencji uznać należy, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu skarżącemu objętej wnioskiem informacji publicznej. Zaistniała bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, stanowiąc wynik jego błędnej interpretacji. Skarżący końcowo wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowo - administracyjnego prawo złożenia skargi na bezczynność nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia (art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a."). W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w [....] wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Wskazał, że ze stanowiskiem skargi nie sposób się zgodzić. Niewątpliwie wiek sędziego jest informacją publiczną, podobnie, jak fakt, czy mieszka w miejscowości będącej siedzibą sądu, czy poza nią, o czym poinformowano wnioskodawcę. Wiek sędziego decyduje o tym, od kiedy może być powołany na stanowisko i kiedy nabywa prawo do przejścia w stan spoczynku. Nie ulega wątpliwości, że informacja, kiedy sędzia został powołany i czy nabył prawo do przejścia w stan spoczynku, albo w którym roku je nabędzie, jest informacją publiczną. Nie jest nią natomiast informacja o pełnej dacie urodzenia sędziego. Informacją publiczną jest też to, czy sędzia mieszka w miejscowości, będącej siedzibą sądu, czy poza nią, ewentualnie, odnosząc się do uzasadnienia skargi K.G., jaka odległość dzieli go od siedziby sądu i jaka kwota pieniężna tytułem zwrotu kosztów dojazdu do pracy jest mu wypłacana ze Skarbu Państwa. Nie jest natomiast taką informacją nazwa miejscowości, w której sędzia ma miejsce zamieszkania. Ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych nie uzależnia powołania sędziego, jego odwołania, czy też nabycia lub utraty przez sędziego jakichkolwiek praw, od faktu mieszkania w określonym miejscu. W ustawie mowa jest jedynie o miejscowości, będącej siedzibą sądu i innej miejscowości. Stąd jedynie taka informacja jest informacją związaną z pełnieniem funkcji publicznej. Poszerzanie katalogu informacji związanych z pełnieniem funkcji publicznych, poprzez niczym nie usprawiedliwioną wykładnię rozszerzającą tego pojęcia, jest niedopuszczalne, godzi w prawo do prywatności, w tym przypadku stanowi zagrożenie bezpieczeństwa osoby sędziego i znacznie obniża komfort pełnienia tej zaszczytnej służby. W pełnienie obowiązków sędziego wpisane jest ryzyko, iż sędzia stanie się przedmiotem ataku osoby niezadowolonej z rozstrzygnięcia swojej sprawy. Jak najdalej posunięta anonimowość sędziego chroni go przed tego typu sytuacjami. Przyjęcie, że wszystkie informacje o osobie sędziego związane są z pełnioną przez niego funkcją, pozbawia go ochrony, którą dają mu zapisy Konstytucji i Ustawy o ustroju sądów powszechnych. Interpretacji pojęcia informacja publiczna należy bowiem dokonywać w kontekście wszystkich przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a nie tylko art. 61. Prawo dostępu do informacji publicznej, przysługujące każdemu obywatelowi, nie może stać w sprzeczności z innymi prawami, zagwarantowanymi w Konstytucji, między innymi w art. 30, art. 31, art. 47 i art. 51. W przeciwnym razie doszłoby do przekreślenia zasady równości, tak podkreślanej przez ustawę zasadniczą. Fakt, iż dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym nie może pociągać za sobą tego, iż będzie traktowana gorzej od pozostałych obywateli. Przyjmując, iż informacje, o które zwracał się K.G., nie są informacjami publicznymi, organ, do którego skierowano wniosek o ich udostępnienie, nie mógł wydać żadnej decyzji merytorycznej w tej sprawie, a odpowiedź pismem, w którym poinformowano wnioskodawcę o zajętym stanowisku i równocześnie pouczono go, o informacje w jakim zakresie może się zwrócić, było właściwym sposobem załatwienia sprawy. Wydanie w takim przypadku decyzji administracyjnej byłoby wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje miedzy innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy). Wobec tego zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Stąd też zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w tym zakresie w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżanie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas gdy w ustawowo ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Bezczynność w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198) polega na tym, że podmiot obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej czynności takiej nie podejmuje. Sąd analizując skargę K.G. z dnia [...] lipca 2014 r. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w zakresie tej części jego wniosku, który dotyczy udzielenia informacji publicznej dotyczącej dat urodzenia wszystkich sędziów Sądu Rejonowego w [...], uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r., iż informacja dotycząca dat urodzenia sędziów sądu nie jest informacja publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2014 r. poz. 782). Cytowana ustawa będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje również w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Informacja publiczna to każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d powołanej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje. Sądy jako organy władzy sądowniczej wydając wyroki wykonują zadania w imieniu państwa, którego funkcje realizują. Są to więc organy państwowe powołane do rozpatrywania i rozstrzygania sporów prawnych w imieniu państwa. Zdaniem Sądu informacja o dacie urodzenia (wieku) sędziego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca przyjmuje wprost w przepisach stosownych ustaw, że sędziami nie mogą być osoby poniżej i powyżej określonego wieku. W ocenie Sądu, dane odnoszące się do wieku sędziego zakreślające cenzurę czasową pełnienia przez niego funkcji sędziego, są nierozerwalnie związane z tą funkcją, a zatem stanowią informację publiczną (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. I OSK 2872/12, wyrok WSA 27 kwietnia 2012 r. II SAB/Wa 51/12). Kluczowe znaczenie ma przepis art. 5 ust. 2 cyt. ustawy stanowiący "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tej funkcji". Wiek sędziego ma znaczenie prawne i pozostaje w związku z warunkami powierzenia i wykonywania funkcji sędziego. Kolejnym żądaniem skarżącego było podanie "miejscowości" zamieszkania wszystkich sędziów Sadu Rejonowego w [...] W pierwszej kolejności należy dać odpowiedź czy udzielenie takiej informacji jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W kontekście tak sformułowanego żądania skarżącego koniecznym było odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05, którego przedmiotem oceny była regulacja art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, normująca dostęp do informacji publicznej i jednocześnie ograniczająca prawo do ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji. Trybunał zaznaczył, "że w odniesieniu do osób publicznych poszerzenie sfery dostępności nie oznacza wyłączenia sfery życia prywatnego". W dalszej części uzasadnienia wyroku Trybunał zaznaczył "muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji, poza tym nie mogą to być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające istotę ochrony prawa do życia prywatnego". Prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostaje również pod ochroną gwarancji z art. 8 Europejskiej Konwencji. Nie sposób uznać aby informacja o miejscu zamieszkania sędziów miała związek z funkcjonowaniem instytucji publicznej, jaką jest Sąd. Znaczenie mogłaby mieć informacja ilu sędziów zamieszkuje poza siedzibą sądu. Wskazanie miejsca zamieszkania nie ma związku z wykonywaną funkcją publiczną, tym bardziej, że ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych dopuszcza możliwość, by sędzia zamieszkiwał w miejscowości innej niż siedziba sądu, w którym pełni służbę. Zauważyć należy, że podanie miejsca zamieszkania sędziów, to również ujawnienie miejsca zamieszkania jego rodziny co będzie naruszało zasady życia prywatnego innych osób, nie mając żadnego związku z pełnioną funkcją. "Przy rozstrzyganiu o udostępnieniu określonej informacji publicznej, należy mieć na uwadze to, że w myśl art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 cyt. ustawy przepisy innych ustaw, w tym ustawy o ochronie danych osobowych zawierają unormowania ograniczające prawo do informacji publicznej" – teza wyroku NSA z dnia 5 marca 2013 r. I OSK 2872/12. Wobec tego zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie podanie miejsca zamieszkania wszystkich sędziów sądu nie jest informacją publiczną. W związku z tym w tym zakresie Prezes Sadu Rejonowego w [...] nie pozostaje w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie Sąd oceniał jedynie czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, które organ winien rozpoznać w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast ocena czy ta informacja będąca informacją publiczną podlega ujawnieniu należy do organu. Jeżeli w ocenie organu, żądana informacja publiczna dotycząca dat urodzenia wszystkich sędziów nie ma związku z pełnioną przez nich funkcją publiczną to obowiązkiem organu będzie wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 cyt. ustawy. Jeżeli zaś przyjmie, że w tym zakresie wyłączona jest prywatność sędziów to zgodnie z wnioskiem udostępni w drodze czynności materialno-technicznej żądaną informację. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Ze względu na datę złożenia wniosku i wniesienia skargi na bezczynność oraz podejmowane przez organ czynności nie powoduje aby bezczynność miała charakter rażący. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.