III SA/Wa 365/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (sprawozdawca), sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant starzy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od maja do października 2008 r. oddala skargę Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej zwany "Prezesem Zarządu PFRON") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wszczął postępowanie w przedmiocie wpłat obowiązujących wobec Gminy W. w W. (dalej "Skarżąca" lub "Gmina"), mające na celu określenie wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako "PFRON") za maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień i październik 2008 r. Organ dokonał analizy deklaracji i wpłat na PFRON za ten okres i stwierdził, że Gmina złożyła deklaracje DEK-I-a za maj 2008 r. na kwotę 1.945 zł, za czerwiec 2008 r. na kwotę 2.351 zł, za lipiec 2008 r. na kwotę 2.387 zł, za sierpień 2008 r. na kwotę 2.314 zł, za wrzesień 2008 r. na kwotę 2.253 zł, za październik 2008 r. na kwotę 2.001 zł., nie dokonała jednak wpłat zobowiązań wskazanych w złożonych deklaracjach. Gmina, korzystając z możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, przy piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r. przesłała materiały dowodowe w postaci umów o roboty publiczne, zawartych pomiędzy Urzędem Gminy w W. a Powiatem L. na utworzenie miejsc pracy dla osób bezrobotnych. Załączyła ponadto zestawienie tabelaryczne, prezentujące stan zatrudnienia za okres od maja do października 2008 r. Ponadto w odpowiedzi na wezwanie organu do wyjaśnienia różnic odnośnie zatrudnienia, wykazanego w złożonych deklaracjach do PFRON, danych pozyskanych przez PFRON z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zgłoszonych do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w deklaracjach ZUS P DRA za ww. okres., pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. wyjaśniła, że różnice w zatrudnieniu wynikają z faktu, iż informacja z raportów ZUS P DRA nie wykazuje faktycznie przeprowadzonego wymiaru czasu pracy, tylko czas wynikający z założenia, że pracownik przepracował cały miesiąc, co nie zawsze odpowiada stanowi faktycznemu. Jednocześnie poinformowała, że w zgłoszeniach ZUS zawarte są również umowy zlecenia, które dotyczą zupełnie innej kategorii osób niż pracownicy sensu stricte. Gmina, udzielając wyjaśnień odnośnie rozbieżności powstałych w listach obecności osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy w ramach umów o roboty publiczne stwierdziła, że rozbieżności wynikają z częstego zliczania pojedynczych dni pracy. Poinformowała przy tym, że występują przesunięcia między czasem zawarcia umowy i skierowaniem bezrobotnego przez Biuro Pracy a nawiązaniem stosunku pracy przez Urząd, co spowodowane jest przede wszystkim terminem badań lekarskich wymaganych dla pracowników. Dodatkowo Gmina przedłożyła sprawozdanie o pracujących, wynagrodzeniach i czasie pracy za 2008 r. w którym wykazała przeciętne zatrudnienie ogółem na poziomie 27 pracowników, w tym 6 pracowników zatrudnionych przez Urząd Gminy w związku z pracami interwencyjnymi i robotami publicznymi. Prezes Zarządu PFRON decyzją z dnia [...] września 2013 r. określił Gminie wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON za maj 2008 r. w wysokości 1.945 zł, za czerwiec 2008 r. w kwocie 2.351 zł, za lipiec 2008 r. w kwocie 2.387 zł, za sierpień 2008 r. w kwocie 2.314 zł, za wrzesień 2008 r. w kwocie 2.253 zł oraz za październik 2008 r. w wysokości 2.001 zł. W uzasadnieniu wskazał, że w umowach między Urzędem Gminy w W. a Powiatem L. zawarte zostały zapisy, wskazujące na zawiązanie stosunku pracy w trybie przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.; dalej jako "K.p.") pomiędzy Gminą a osobami bezrobotnymi. Zdaniem organu pracodawca, składając deklaracje za okres objęty niniejszą decyzją, prawidłowo ustalił wysokość zatrudnienia, uwzględniając do zatrudnienia pracowników zatrudnionych na podstawie umów o roboty publiczne. Skarżąca odwołaniem z dnia 5 października 2013 r. zarzuciła ww. decyzji naruszenie: 1) art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, dalej zwana "O.p.") poprzez ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego Gminy bez weryfikacji jego zasady i wysokości z zebranym materiałem dowodowym w szczególności wyjaśnieniami Gminy, 2) art. 122 w zw. z art. 187 § 1 O.p. poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy wszystkich dowodów zebranych w sprawie, w szczególności pism Gminy oraz pominięcie jej stanowiska o poddanie przez PFRON analizie art. 21 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej zwana "ustawą o rehabilitacji"), 3) art. 122 i art. 187 § 1 w zw. z art. 167 § 1 O.p. poprzez nieuwzględnienie wniosków Gminy, złożonych w toku postępowania i nierozpoznanie kompleksowe sprawy, 4) art. 68 O.p. poprzez ustalenie zaległości w postępowaniu pomimo upływu czasu ustawowo skutkującego przedawnieniem zobowiązań objętych niniejszym postępowaniem. W związku z powyższym Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła, że z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego organ zaniechał wyjaśnienia, czy rozbieżność między treścią formularzy PFRON, eksponujących pojęcie etatu jest korelującym z pojęciami stosunku pracy i pracownika, jakimi posługuje się PFRON. Organ nie poddał też analizie wszystkich dowodów, zgromadzonych w sprawie i nie wyjaśnił, które dowody uznał a jakich nie, oraz dlaczego ograniczył rozpoznanie sprawy; nadto organ nie uwzględnił przedawnienia zobowiązań. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na wstępie zwrócił uwagę, że Skarżąca pomimo złożenia deklaracji nie dokonała wymaganych wpłat, oraz że kwoty określone przez organ pierwszej instancji odpowiadają wysokości kwot, wskazanych przez Skarżącą w złożonych przez nią deklaracjach. Ponadto podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym umowy o pracę, zawarte przez Gminę z osobami bezrobotnymi, obligowały do wliczania ich do stanu zatrudnienia. Stwierdził jednocześnie, że z umów zawartych pomiędzy Urzędem Gminy W. a Powiatem L. wynika, że osoby skierowane do pracy w Gminie W. są pracownikami w rozumieniu K.p. W jego przekonaniu powyższe przesądza o konieczności traktowania osób, z którymi zawarto umowy o pracę, jako pracowników wliczanych do stanu zatrudnienia również w kontekście ustawy o rehabilitacji, co z kolei skutkowało powstaniem obowiązku wpłat na PFRON. W związku z powyższym organ odwoławczy stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji naruszył przepisy dotyczące określenia wysokości wpłat na PFRON, zwłaszcza w kontekście złożonych przez Skarżącą deklaracji, wykazujących obowiązek ich poniesienia w kwotach tożsamych ze wskazanymi w zaskarżonej decyzji. Organ, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 § 3 O.p. poprzez ustalenie wysokości zobowiązania zaznaczył, że Gmina pomyliła niniejszą sytuację z opisaną w dyspozycji art. 21 § 1 pkt 2 O.p., w którym jest mowa o wydawaniu przez organ decyzji ustalającej wysokość zobowiązania. Podkreślił przy tym, że obowiązek wpłat na PFRON powstaje z mocy prawa co oznacza, iż w przypadku podlegania obowiązkowi wpłat na Fundusz i niewywiązania się z niego organ wydaje decyzję określającą wysokość zobowiązania. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 122 i 187 O.p. organ wskazał, że w jego ocenie postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostało prawidłowo, z zachowaniem zasad je normujących, zaś rozstrzygnięcie uznał za prawidłowe i odpowiadające ustaleniom w nim dokonanym. Nadto za bezpodstawne uznał twierdzenia Skarżącej, iż w sprawie nastąpiło przedawnienie zobowiązań, gdyż termin płatności zobowiązań za okres od maja do października 2008 r. upływał w 2008 r. Zatem należności za ten okres przedawnią się z dniem 1 stycznia 2014 r. W skardze na ww. decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej Skarżąca wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie: 1) art. 21 § 3 O.p. poprzez ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego Gminy bez weryfikacji jego zasady i wysokości z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w szczególności jej wyjaśnieniami, 2) art. 122 w zw. z 187 § 1 O.p. poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy wszystkich dowodów zebranych w sprawie, w szczególności pism Gminy oraz pominięcie jej stanowiska o poddanie przez PFRON analizie art. 21 ustawy o rehabilitacji w części: "zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy" wobec wyrażenia "etatu" używanego w formularzach zgłoszeniowych Gminy, co skutkowało błędnym uznaniem rzeczywistej liczby zatrudnionych w Gminie, 3) art. 122 i art. 187 O.p. w związku z art. 167 § 1 O.p. poprzez nieuwzględnienie wniosków Gminy zgłoszonych w toku postępowania i nierozpoznanie kompleksowe sprawy, 4) art. 68 O.p. poprzez ustalenie zaległości w postępowaniu pomimo upływu czasu, skutkującego przedawnieniem zobowiązań objętych niniejszym postępowaniem, 5) art. 120 O.p., poprzez naruszenie zasady legalności i praworządności, 6) art. 70 § 1 w zw. z art. 6 O.p., poprzez uznanie, że wpłaty na PFRON są podatkiem w rozumieniu prawa podatkowego, a zatem stosuje się do nich pięcioletni okres przedawnienia, liczony od końca roku podatkowego, w którym minął termin płatności zobowiązania. Spółka, uzasadniając skargę, powtórzyła argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto uznała postępowanie organów w sprawie za sprzeczne z zasadą ogólną postępowania podatkowego, nakazującą dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wskazanie faktycznych podstaw dokonanego wymiaru. Zarzucając naruszenie art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 O.p. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji podniosła, że żaden z organów nie przeprowadził postępowania, mającego na celu ustalenie ilości zatrudnionych osób z wyłączeniem zatrudnienia tych osób, które nie powodują powstania obowiązku wpłat na rzecz PFRON. Według Gminy, wpłaty na PFRON nie są podatkiem w rozumieniu prawa podatkowego, zatem jako rodzaj daniny, okres ich przedawnienia należy liczyć w cyklach miesięcznych. W dalszej części uzasadnienia za chybione uznała stanowisko organu co do uznania osób bezrobotnych, skierowanych do pracy u niej na podstawie umowy, zawartej pomiędzy Urzędem Gminy W. a Powiatem L., jako pracowników, a tym samym przyjęcia, że winny być one zaliczane do jej stanu zatrudnienia. Skarżąca, opierając się na przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdziła, że osoby bezrobotne skierowane do pracy w Gminie są to osoby wskazane przez organ, czuwający nad promocją zatrudnienia, czyli Starostwo Powiatowe. Jej zdaniem, w wyniku zawarcia umowy bezrobotny nabył umiejętności praktyczne do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy, ale bez nawiązywania stosunku pracy z pracodawcą. Tym samym uznała, że świadczona przez taką osobę praca nie jest stosunkiem pracy. Reasumując stwierdziła, że osoby wskazane przez organ administracji jako pracownicy, podczas gdy faktycznie pozostają one osobami bezrobotnymi i nie są pracownikami w rozumieniu przepisów K.p., nie powinny być wliczane do stanu zatrudnienia Gminy. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga musiała zostać oddalona. Zgodnie z art. 2 kodeksu pracy (dalej cytowanego jako "k.p."), pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Pracodawcą natomiast, w myśl art. 3 k.p., jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Przepis art. 22 § 1 k.p. stanowi, że przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Zgodnie z § 11, zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej zwanej "ustawą o rehabilitacji"), pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na to, że umowy, zawierane pomiędzy Gminą W. a Powiatem L., przewidywały zatrudnianie bezrobotnych na podstawie umów o pracę, na ich podstawie Gmina miała obowiązek podpisywać z tymi osobami umowy o pracę. Dlatego rację miały organy, iż potraktowały Gminę jako pracodawcę, a bezrobotnych, zatrudnionych w Gminie na podstawie w.w. umów - jako jej pracowników, gdyż wyczerpane zostały przesłanki z art. 2 i 3 k.p. Podkreślenia wymaga, że spełnienie warunków z art.22 k.p. sprawia, że niezależnie od istnienia oraz treści faktycznie zawartej między stronami umowy, osoba, spełniająca kryteria z art.22 k.p. jest pracownikiem i nawet w razie braku umowy o pracę lub zawarcia umowy innej niż umowa o pracę, może przed sądem powszechnym domagać się ustalenia, że łącząca ją umowa jest umową o pracę. W sprawie niniejszej Gmina zobowiązała się do zawarcia umów o pracę z osobami bezrobotnymi, konsekwencję był obowiązek wliczania tych osób do stanu zatrudnienia u Skarżącej, co z kolei skutkowało powstaniem obowiązku wpłat na PFRON. Analiza akt sprawy wskazuje na prawidłowość ustaleń organów, że zaistniały w sprawie przesłanki zastosowania art. 21 ustawy o rehabilitacji, gdyż liczba pracowników Gminy przekroczyła 25 w przeliczeniu na pełny etat. Liczba zatrudnionych pracowników powinna być określona poprzez dodanie ilości (liczby) pracowników Gminy (zatrudnionych w sposób inny, niż przez zawarcie umowy z Powiatem L.) do ilości (liczby) tych bezrobotnych, którzy zostali zatrudnieni na podstawie wskazanej umowy. Stosownie do treści umów, zawartych przez Skarżącą z Powiatem L., Gmina miała obowiązek zatrudnić osoby bezrobotne w pełnym wymiarze czasu pracy. Zestawienie tabelaryczne, przedstawione przez Skarżącą w trakcie trwania postępowania administracyjnego, wskazuje ilość etatów, która w okresie, objętym decyzją, przekracza ilości, wskazane w art. 21 ustawy o rehabilitacji. W konsekwencji takiego sposobu ustalenia prawidłowe jest stanowisko organów (oparte na wyliczeniach Skarżącej), że w okresie objętym decyzją, pracowników było więcej niż 25 w przeliczeniu na pełny etat. Zaistniała więc podstawa do określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień i październik 2008 r. Obowiązek wpłat na PFRON powstaje z mocy prawa; w przypadku podlegania obowiązkowi wpłat na Fundusz i niewywiązania się z niego, organ wydaje decyzję określającą wysokość zobowiązania. Poza sporem pozostaje, że Skarżąca składała deklaracje na PFRON, lecz mimo to nie dokonała wymaganych wpłat. Kwoty, określone przez organy, odpowiadają kwotom, wskazanym przez Skarżącą w złożonych przez nią deklaracjach. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi, jakoby w niniejszej sprawie naruszono przepisy, dotyczące określenia wysokości wpłat na PFRON, skoro organy określiły wysokość składek w kwotach tożsamych ze wskazanymi przez Skarżącą. Oceniając zarzut naruszenia przez organy art. 122 i 187 O.p. Sąd uznał do za bezzasadny, gdyż postępowanie przed organami przeprowadzone zostało prawidłowo, z zachowaniem zasad je normujących, a zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja są prawidłowe i odpowiadają prawu. Materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie, został oceniony prawidłowo i zgodnie z zasadami logiki. Brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie nastąpiło przedawnienie zobowiązań. Jakkolwiek wpłaty na PFRON nie są podatkiem, lecz daniną publiczną, mają do nich odpowiednie stosowanie przepisy ordynacji podatkowej, w tym regulujące przedawnienie zobowiązań (art.49 ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 70 o.p.) Termin płatności zobowiązań za okres od maja do października 2008 r. upływał w 2008 r. Zatem należności za ten okres przedawniłyby się z dniem 1 stycznia 2014 r., jednakże wydanie zaskarżonej decyzji dnia [...] grudnia 2013 r. zapobiegło przedawnieniu. W związku z powyższym sposób liczenia terminu przedawnienia, wskazany przez organ, jest prawidłowy. Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził też zaistnienia innych przyczyn, obligujących go do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.