IV SA/Wr 283/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 23 października 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania K. D., od wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy Ż., decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia [...] września 2013 r. ([...]) o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]) zmienionej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. ([...]), wygaszonej na mocy decyzji [...] i odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad H. K. od dnia 1 grudnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższą decyzją podano, że decyzją z dnia 23 grudnia 2011 r., zmienioną decyzją z dnia 6 lutego 2012 r., organ pierwszej instancji przyznał K. D. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią – H. K. w wysokości 520 zł miesięcznie bezterminowo od dnia 1 grudnia 2011 r. Następnie, decyzją z dnia 13 czerwca 2013 r. stwierdził wygaśnięcie w/w decyzji z dniem 1 lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r. organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych ustalonych decyzją z dnia 23 grudnia 2011 r., zmienioną decyzją z dnia 6 lutego 2012 r. z uwagi na to, że strona do wniosku z dnia 21 sierpnia 2013 r. o specjalny zasiłek opiekuńczy, załączyła wyciąg z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynika, że strona w okresie od 18 listopada 2010 r. do 4 lutego 2013 r. prowadziła działalność gospodarczą której prowadzenie zawiesiła w dniu 2 kwietnia 2011 r. Opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji, powołując się między innymi na przepis art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 17, 20 w zw. z art. 24 ust. 1, 3 ustawy oświadczeniach rodzinnych, uchylił decyzję własną z dnia 23 grudnia 2011 r., zmienioną decyzją z dnia 6 lutego 2012 r., wygaszoną na mocy decyzji z dnia 13 czerwca 2013 r. i odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią H.K. od dnia 1 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z dokumentów załączonych przez stronę do wniosku z dnia 7 grudnia 2011 r. wynikało, iż strona nie może podjąć zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad babcią. Strona nie podała, że prowadzi działalność gospodarczą. Dodała, że nigdy nie pracowała, nie szukała pracy, pozostawała na utrzymaniu męża. Do wniosku z dnia 21 sierpnia 2013 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego załączyła jednak wyciąg z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynika, że strona w okresie od 18 listopada 2010 r. do 4 lutego 2013 r. prowadziła działalność gospodarczą której prowadzenie zawiesiła w dniu 2 kwietnia 2011 r. Prowadzenie działalności gospodarczej, w myśl art. 17 w zw. z art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi natomiast przeszkodę w pobieraniu świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji zainteresowana wskazała m. in., że w okresie od 18 listopada 2010 r. do 4 lutego 2013 r. faktycznie figurowała w ewidencji działalności gospodarczej, nie prowadziła jednak w rzeczywistości działalności gospodarczej z uwagi na zawieszenie jej wykonywania od dnia 2 kwietnia 2011 r. Podniosła również, że z interpretacji Departamentu Świadczeń Rodzinnych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wynika, że zawieszenie działalności gospodarczej może m.in. wskazywać na rezygnację z pracy w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną i umożliwiać staranie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Poza tym, powołując się na przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej wskazała, że w okresie zawieszenia wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie wykonywania działalności wiąże się zatem z faktyczną rezygnacją z jej wykonywania. Podobnie przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowią że za osobę bezrobotną może być uznana osoba, która po złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej złożyła wniosek o zawieszenie jej wykonywania, a okres zawieszenia jeszcze nie upłynął. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że: warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego, oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, a także zasady weryfikacji decyzji przyznających te świadczenia oraz zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej: ustawa). Zgodnie z przepisem art. 17 ustawy, w tym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przyznającej K. D. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało: 1) matce albo ojcu, 2) innym członkom rodziny, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do art. 3 pkt. 22 ustawy przez zatrudnienie - i wykonywanie innej pracy zarobkowej ustawa rozumiała - wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. A contrario osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej była osoba, która była bierna zawodowo, w tym nie posiadała statusu osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą. Kolegium stwierdziło, że w świetle przywołanych przepisów fakt zawieszenia działalności gospodarczej może wskazywać co najwyżej na chęć rezygnacji z zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne na rzecz sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (a więc może mieć znaczenie przy ocenie istnienia związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia, innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną która to okoliczność nie musi pokrywać się z datą ubiegania się o świadczenie), nie mniej jednak, posiadanie statusu osoby prowadzącej działalność gospodarczą w momencie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowiło i nadal stanowi przeszkodę w przyznaniu prawa do tego świadczenia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego również osobom sprawującym opiekę nad osobą niepełnosprawną mającym w tym momencie status przedsiębiorcy, lecz nie prowadzącym faktycznie tej działalności z uwagi na jej zawieszenie, zapewne dałby temu wyraz w regulacji prawnej ustawy, w tym w brzmieniu art. 3 pkt. 22 ustawy, podobnie, jak uczynił to w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), czy też ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W obu aktach ustawodawca wprost odniósł się do zawieszenia działalności gospodarczej, kształtując odmiennie sytuację prawną osoby, która zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej w sferze stosunków prawnych uregulowanych wskazanymi aktami prawnymi. W pierwszej ustawie umożliwiając takiej osobie nabycie statusu osoby bezrobotnej (art. 2 pkt. 2 lit. f), w drugiej wyłączając obowiązek ubezpieczenia społecznego w tym okresie (art. 13 pkt. 4). Brak powyższego rozróżnienia w ustawie o świadczeniach rodzinnych powoduje, że dla potrzeb tej ustawy pod pojęciem osoby prowadzącej pozarolniczą działalność należy rozumieć zarówno osobę, która faktycznie ją wykonuje, jak również osobę, która zawiesiła jej wykonywanie. Wobec powyższych okoliczności prawnych i jak również z uwagi na to, że w okresie od 18 listopada 2010 r. do 4 lutego 2013 r., a więc w okresie, na który przyznano Stronie na mocy decyzji z dnia 23 grudnia 2011 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią, Kolegium uznało za zasadne utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożyła wnioskodawczyni. Wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu stwierdziła, że organ odwoławczy błędnie interpretuje przepis art. 3 pkt 22 ustawy, sprzecznie z innymi ustawami. Rezygnacja z zatrudnienia i wykonywania innej pracy zarobkowej jest zaprzestaniem świadczenia obowiązków na podstawie stosunku pracy bez konieczności jego rozwiązywania. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że brak wyrejestrowania działalności świadczy o jej wykonywaniu, nawet wówczas gdy w Gminie zgłoszony jest wniosek o jej zawieszeniu. Stwierdziła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że zawieszenie działalności gospodarczej może wskazywać co najwyżej na chęć rezygnacji z zatrudnienia. Dodała, że zawieszając działalność gospodarczą nie ma prawa wykonywać pracy zarobkowej, uzyskiwać bieżących dochodów a to wskazuje niezaprzeczalnie na świadomą rezygnację z wykonywania pracy. Na poparcie swoich twierdzeń powołała wyrok WSA w Warszawie – sygn. akt I SA/Wa 1596/12. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty powołane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zakres kontroli sprawowany przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Stanowi ona w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd rozstrzygając daną sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformations in peius (art. 133 p.p.s.a.). Według Sądu skarga jest zasadna, albowiem ocena zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. dokonana w zakresie wskazanym wyżej, daje podstawę do stwierdzenia, że naruszają one prawo. Organ I instancji decyzją z dnia 16 września 2013 r. uchylił decyzję własną z dnia 23 grudnia 2011 r. zmienioną decyzją z dnia 6 lutego 2012 r. i odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią wnioskodawczyni od dnia 1 grudnia 2011 r. Organ II instancji utrzymał powyższą decyzję w mocy. Podstawę materialnoprawną obu decyzji stanowi art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) ojcu lub matce, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tym samym nie była uprawniona do otrzymywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem decyzja w przedmiocie jego przyznania jako wadliwa winna ulec uchyleniu. W tej sytuacji następnym istotnym przepisem jest art. 3 pkt 22 ustawy. Zawiera on bowiem definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stanowi on, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa – oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Do rozważenia zatem pozostaje, czy zawieszenie działalności gospodarczej, która zgodnie z powołaną wyżej definicją jest pracą zarobkową jest rezygnacją z tejże pracy. Niewątpliwie na powyższe pytanie odpowiedzi należy również szukać w powołanym przez skarżącą przepisie art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Mówi on, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Z przepisu powyższego wynika zatem, że zawieszenie działalności gospodarczej powoduje takie same skutki jak rezygnacja z zatrudnienia. Osoba zawieszająca nie pracuje, nie wykonuje działalności gospodarczej i w związku z tym nie pobiera dochodu. Różnica pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej a zawieszeniem działalności polega na tym, że osoba zainteresowana pozostaje w takim stanie przez wskazany przez siebie okres bez rozwiązywania stosunku pracy. Zasadnicze zatem skutki zawieszenia działalności gospodarczej i rezygnacji są takie same, brak pracy i brak dochodu oraz wolna decyzja pozostawania w takiej sytuacji. Powyższe zatem rozważania dają, podstawę do uznania, że zawieszenie działalności gospodarczej jest faktycznie okresową rezygnacją z prowadzenia działalności gospodarczej czyli zatrudnienia. Jeżeli zatem skarżąca w okresie od 4 lutego 2011 r. do 4 lutego 2013 r. zawiesiła działalność gospodarczą to należałoby uznać z przyczyn podanych wyżej, iż zrezygnowała z zatrudnienia. Z treści powołanego art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika jednakże, że rezygnacja z zatrudnienia musi w tym przypadku wiązać się z celem jakim jest opieka nad osobą niepełnosprawną. Z treści decyzji organu I instancji z dnia 23 grudnia 2011 r. wynika, że organ ustalił, że skarżąca sprawowała opiekę nad niepełnosprawną babcią. Na powyższe wskazują oświadczenia zainteresowanej oraz osoby wymagającej opieki. W okolicznościach wskazanych wyżej należy zatem uznać, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje naruszyły przepisy prawa materialnego – art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym brak było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych zakończonych decyzją ostateczną z dnia 23 grudnia 2011 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej. H.B.17.11.2014 r.