III SA/Wr 399/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego [...] złote kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją, opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencja" lub "ARiMR") we W. – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w K.G.z dnia [...]2014 r. (Nr [...]), w której organ ten ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego (w wysokości [...] zł) – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. Z uzasadnienia drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia wynika, że skarżącej przyznano, na jej wnioski, następujące płatności, z tytułu podjęcia programu rolnośrodowiskowego: 1. Za rok 2008 – pierwotnie, łączną kwotę [...] zł, na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K.G.z dnia [...] 2009 r. Kwota ta została przekazana na rachunek bankowy strony. Dyrektor DOR ARiMR stwierdził jednak nieważność decyzji, o której mowa (własną decyzja z dnia [...] 2010 r.). W wyniku ponownego rozparzenia wniosku o przyznanie płatności za 2008 r., Kierownik BP ARiMR w K.G.przyznał zainteresowanej płatność w łącznej kwocie [...] zł (decyzja z dnia [...] 2010 r.). 2. Za rok 2009 – w łącznej wysokości [...] (decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] 2010 r.). 3. Za rok 2010 – w łącznej kwocie [...] zł (decyzja tego samego organu z dnia [...]2010 r.). Płatności rolnośrodowiskowe przyznane za lata 2009 i 2010 zostały także przekazane na rachunek bankowy strony (w orzeczonych wysokościach). W dniach [...] 2011 r. w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w celu potwierdzenia zgodności powierzchni i sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych zgłaszanych we wnioskach ze stanem faktycznym. Strona zobowiązała się do realizacji 5-cio letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na powierzchni 20,93 ha (w wariantach 3.1. i 2.4.) oraz 1,60 ha (w wariancie 2.2./2.1.). Tymczasem kontrolerzy stwierdzili niedotrzymanie zobowiązań na powierzchni 0,69 ha (w wariancie 3.1. i 2.3.) oraz na powierzchni 0,32 ha (w wariancie 2.2./2.1.). Dodatkowo, składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, strona zadeklarowała mniejszą powierzchnię o 0.01 ha, w wariantach 3.1., 2.4./2.3. Zawiadomieniem z dnia [...] 2013 r. Kierownik BP ARiMR w K.G. wszczął formalnie postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, na podstawie decyzji z dni: [...] 2010 r., [...] 2010 r. i [...] 2010 r. Natomiast pismem datowanym na dzień [...] 2013 r., ten sam organ zawiadomił pełnomocnika skarżącej o możliwości dobrowolnego dokonania zwrotu nienależnie pobranej płatności za lata 2009-2010, w wysokości [...] zł, w związku ze zmniejszeniem powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Postępowanie, o którym mowa, zostało zakończone przez organ pierwszej instancji wydaniem w dniu [...]2014 r. decyzji Nr [...], ustalającej kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na poziomie [...] zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora OR Agencji, skarżoną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ wyższego stopnia uznał, iż Kierownik BP ARiMR w K.G. ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy i zastosował właściwe przepisy, co doprowadziło w konsekwencji do prawidłowego ustalenia kwoty przypadającej do zwrotu. W pierwszej części uzasadnienia swojego orzeczenia (s. 1-4) organ odwoławczy szczegółowo przedstawił okoliczności stanu faktycznego. W części drugiej (s. 4-7 uzasadnienia) przywołano stosowne przepisy prawne, które legły u podstaw takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy zainteresowanej. W tym zakresie Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR przytoczył następujące normy: • art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; • art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., zwanej dalej "ustawą o Agencji"); • § 2 ust. 1 pkt 3 oraz § 28 ust. 2a i § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 173, dalej – "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r."; • art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz. U. UE. L. 2006.368.15 ze zm. (dalej – rozporządzenie Nr 1974/2006); • § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., dokonując oceny sprawy na kanwie wszystkich wskazanych uregulowań. W trzeciej części uzasadnienia (s. 7-9) organ wyższego stopnia przedstawił szczegółowe obliczenie kwoty przypadającej do zwrotu oraz poinformował skarżącą o zasadach ustalania i uiszczania odsetek należnych od kwoty nienależnie pobranych płatności. Ostatnią część uzasadnienia decyzji poddanej kontroli Sądu w rozpoznawanym przypadku poświęcił Dyrektor DOR ARiMR analizie przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, przewidujących sytuacje, które mogłyby stanowić ewentualnie podstawę do odstąpienia przez organy od dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zdaniem organu, stan faktyczny sprawy nie wypełnia żadnej z okoliczności wymienionych w art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 bądź w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Nie można też było przyjąć krótszego, czteroletniego okresu przedawnienia, przewidzianego w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/ 2004. Nie zachodzą również przesłanki, o których mowa w art. 4 tego samego rozporządzenia oraz w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Płatności przekazane na rachunek bankowy zainteresowanej nie wynikały bowiem z pomyłki organu. W terminowej skardze do tutejszego Sądu strona zażądała: uchylenia decyzji Dyrektora Agencji (względnie stwierdzenia jej nieważności) i zasądzenia kosztów postępowania, formułując następujące zarzuty naruszenia: 1. przepisów o wznowieniu postępowania – poprzez niewydanie postanowienia o wznowieniu, stosownie do wymogu art. 151 k.p.a., co spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym decyzji przyznających płatności; 2. art. 9 i 10 k.p.a. – poprzez niewskazanie skarżącej możliwości powołania się na okoliczności wymienione w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006, podczas gdy okoliczności takie miały miejsce; 3. przepisów prawa materialnego – poprzez nieuwzględnienie przedawnienia i przyjęcie złej wiary skarżącej, bez wykazania podstaw do takiej oceny, w sytuacji, gdy obszar jej gospodarstwa obejmuje obszar górzysty, co utrudnia dokonywanie pomiarów. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. W piśmie procesowym datowanym na dzień [...] 2014 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej zarzucił dodatkowo naruszenie przez organy zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, proklamowanej w art. 10 k.p.a., z twierdzeniem, że skarżąca nie została zawiadomiona o terminie przeprowadzenia czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co uniemożliwiało utrzymanie skontrolowanych decyzji organów administracji rolnej obu instancji w obrocie prawnym Za w pełni zasadny należy uznać podstawy w sprawie, istotny zarzut doprowadzenia przez orzekające organy do sytuacji, w której, w obrocie pozostają sprze-czne ze sobą decyzje. Z jednej bowiem strony nie doszło do uchylenia ostatecznych i prawomocnych decyzji organu pierwszej instancji (z dnia [...] 2010 r. i z dnia [...] 2010 r.), w których przyznano skarżącej płatności rolnośrodowiskowe na rok 2009 i 2010. Z drugiej zaś, wydano obecnie skarżone rozstrzygnięcia, w których ustalono kwotę należności przypadających do zwrotu. Ta swoista "dwoistość" dziwi, skoro sam organ wyższego stopnia stwierdził w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, "iż decyzje ostateczne mogą być wzruszone jedynie w trybie nadzwyczajnym". Taki właśnie tryb został uruchomiony w odniesieniu do pierwotnej, ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, przyznającej stronie płatność na 2008 r. (z dnia [...] 2009 r.). Orzeczenie to zostało bowiem wyeliminowane z obrotu, poprzez stwierdzenie jego nieważności, w następstwie czego wydana została nowa decyzja (z dnia [...] 2010 r.), przyznająca co prawda zainteresowanej płatność rolnośrodowiskową, ale w mniejszej wysokości niż to przyjęto w pierwotnym rozstrzygnięciu z dnia [...] 2009 r. Podobnie należało postąpić z obu pozostałymi decyzjami przyznającymi płatności na rok 2009 i 2010. Pozostają one wszak nadal w obrocie, mając przy tym walor orzeczeń ostatecznych i prawomocnych. Ich usunięcie może więc nastąpić wyłącznie w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji: w ramach postępowania o stwierdzenie ich nieważności, bądź też po ewentualnym wzno-wieniu postępowania w sprawach o przyznanie płatności na wspomniane lata. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły tymczasem globalną kwotę płatności podlegających zwrotowi, także tych, które zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącej na rok 2009 i 2010, nie wszczynając jednak postępowania weryfikującego legalność decyzji przyznających owe płatności. Prowadzi to do następującej konkluzji. Decyzje organów obu instancji poddane kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym są przedwczesne, bo wydane z ewidentnym naruszeniem domniemania zgodności z prawem decyzji ostatecznych. Skoro nie uruchomiono wcześniej jednego z ekstraordynaryjnych trybów weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć, Sąd nie jest w stanie ocenić, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tamtych orzeczeń lub uzasadniające wznowienie postępowania w tamtych sprawach. Wydanie mimo to decyzji ustalającej kwotę należności rzekomo nienależnie pobranej stanowi naruszenie przepisów postępowania, które – z oczywistych powodów – mogło mieć wpływ na wynik tej konkretnej sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić decyzje organów obu instancji, ponieważ stwierdzone uchybienie dotyczy obu decyzji w sprawie tej wydanych (punkt I wyroku). Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji powinien: 1. przede wszystkim rozważyć, czy istnieją podstawy do wszczęcia jednego z nadzwyczajnych trybów kontroli decyzji ostatecznych i – ewentualnie – którego z nich. 2. Jeśli uzna, że istnieją przesłanki do uruchomienia nadzwyczajnego trybu kontrolowania decyzji ostatecznych, powinien dać temu wyraz w formalnym postanowieniu wszczynającym postępowanie w ramach owego trybu nadzwyczajnego. 3. Po ewentualnym wszczęciu postępowania w którymś z trybów nadzwyczajnych, należy rozważyć kwestię wpływu tego ekstraordynaryjnego postępowania na uruchomione wszak już postępowani\e w przedmiocie ustalenia kwoty należności do zwrotu, podejmując stosowne czynności procesowe w tym ostatnio wymienionym postępowaniu (jego zawieszenie, umorzenie?). 4. Podejmując merytoryczne rozstrzygnięcie w ramach ewentualnie uruchomionego postępowania nadzwyczajnego organy powinny uwzględnić i ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, która uruchomiła niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne. Chodziłoby zwłaszcza o dokonanie pogłębionej analizy kwestii ewentualnego upływu przedawnienia obowiązku zwrotu. Rozważania zawarte w tym zakresie w uchylonej przez Sąd decyzji organu drugiej instancji są bowiem nazbyt lakoniczne i wcale nie przekonują o złej wierze skarżącej, co uniemożliwiałoby zastosowania w sprawie krótszego, czteroletniego terminu przedawnienia. Orzeczenie pomieszczone w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a., a zasądzona tam kwota obejmuje: zwrot [...] zł wpisu uiszczonego przez skarżąca, koszty zastępstwa procesowego ([...] zł) oraz zwrot opłat należnych od udzielonych pełnomocnictw ([...] zł). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III znajduje natomiast uzasadnienie w postanowieniu art. 152 p.p.s.a.